Les collectivités locales en manque de perspectives

Le 9 mars dernier, Claude Bartolone a évalué à 5 000 le nombre des collectivités auxquelles Dexia a proposé des emprunts « toxiques », notés 3, voire 4, dans l’échelle de la charte Gissler [1] (voir Encadré 1). La plupart de ces communes compteraient moins de 10 000 habitants, le record étant détenu par une commune d’Eure-et-Loir : 500 habitants.

Le cabinet Finance Active [2] conteste ces chiffres. Il évalue le nombre de [3] collectivités en risque à 350 et considère que la dette actuelle des collectivités présente, à 90 %, un profil de risque limité. Selon leurs estimations, seulement 5,8 % de la dette est aujourd’hui constituée de produits dits « hors charte Gissler », c'est-à-dire des produits de change. Sur ces 350 collectivités, 50 à 100 auraient un encours de dette très majoritairement constitué de produits indexés sur le change.

L’action du médiateur est contestée

Trois ans après son entrée en fonctions, les différentes parties prenantes dressent un bilan peu élogieux de l’action du médiateur des collectivités. Les chiffres, à première vue, leur donnent raison : seuls 12 dossiers ont abouti. « M. Gissler n’a pas respecté les critères d’impartialité et d’objectivité qui doivent guider l’action d’un médiateur », juge M^e Gastone. François Charmont, l’assistant parlementaire de Claude Bartolone, n’hésite pas à dénoncer la « tiédeur » de la médiation, qui ne peut être expliquée par une simple préférence nationale : « des banques étrangères ont également bénéficié de la complaisance du médiateur », précise-t-il.

Sous ce chiffre objectivement surprenant se cache une réalité plus complexe : en effet, peu de collectivités ont eu recours aux services du médiateur : 53 au total, représentant 102 contrats [4] [5] .

M. Gissler défend donc son bilan, en invoquant un possible attentisme de certaines collectivités, désireuses de bénéficier de la période de bonification [6] jusqu’à son terme. Pour la plupart des contrats, celle-ci devrait s’achever en 2012, voire en 2013. Le médiateur des collectivités dénonce également une certaine réticence de la part des banques, dont « le premier souci est que l’on ne sache pas ce qu’elles décident, dossier par dossier. »

Tout ceci explique peut-être la raison pour laquelle l’ APET [7] , association coordonnée par François Charmont, a été extrêmement sollicitée au cours des derniers mois : « Nous assistons à une explosion des dossiers au niveau de l’association : pas moins de 70 dossiers contentieux, et 45 dossiers précontentieux nous ont été soumis ».

Le risque financier reste réel

Un nouveau facteur est venu aggraver l’exposition potentielle des collectivités à ces produits « toxiques » : en effet, l’envolée du cours du franc suisse [8] , intervenue en 2011, a provoqué l’augmentation des taux variables de nombreux prêts, indexés sur le taux de change euro-franc suisse, et non capés. Ces taux peuvent ainsi atteindre 25%.

Parallèlement à l’action du médiateur, certaines collectivités ont tenté de renégocier leurs prêts toxiques, sans grand succès : à ce jour, seule la moitié du stock aurait été dénouée. En effet, pour « sortir » de ces prêts, les collectivités devraient s’acquitter auprès des banques de soultes qu’elles jugent inacceptables.

Il est difficile d’évaluer précisément le risque financier encouru par les collectivités, les élus ne disposant pas de la valorisation mark-to-market des produits qui leur ont été vendus. La Commission d’enquête l’estime pour sa part entre 10 et 15 milliards d’euros.

Un rapport de forces plus équilibré

Les collectivités doivent également se sentir plus légitimes à renégocier leurs prêts, à la faveur d’événements intervenus en 2011 et qui ont marqué une évolution dans l’équilibre des rapports de force entre banquiers et élus. La publication d’une infographie complète [9] de la dette toxique des collectivités imputable à Dexia a constitué un tournant majeur dans ce conflit.

Ensuite, la Commission parlementaire constituée au mois de juin 2011 a permis aux députés d’accéder à un corpus de documents normalement protégés par le secret bancaire. Leur analyse et les auditions qui se sont succédé entre septembre et novembre 2011 ont permis de prouver que les banques avaient mis en place une stratégie de vente industrielle [10] n’épargnant aucune commune de petite taille, contrairement à ce qu’elles avaient prétendu. Dans le cas particulier de Dexia, 1 595 communes de moins de 10 000 habitants ont souscrit des prêts à risque, selon François Charmont.

Pas de solution politique à court terme

La Commission d’enquête de l’Assemblée nationale a émis un certain nombre de propositions destinées à accélérer le dénouement de ces opérations. Une proposition de loi [11] a été déposée le 21 février dernier, dans laquelle figure  en particulier la constitution d’un pôle de transaction et de défaisance, qui traiterait les dossiers produit par produit, et non plus collectivité par collectivité. Il s’agirait, dans l’esprit des parlementaires, d’un « regroupement de moyens humains mis à disposition par la Direction générale des collectivités locales, la Direction générale du Trésor et la Direction générale des finances publiques, auxquelles peuvent être adjoints un représentant de la Cour des comptes et de la Caisse des Dépôts et Consignations. » Ce pôle devrait être doté d’une indépendance et de moyens conséquents, incluant un pouvoir de régulation.

Période électorale oblige, le texte ne sera pas étudié avant la fin des élections.

De la même manière, la création d’une agence publique de financement, qui figure dans le projet de loi, demandera du temps. Créée à l’initiative de plusieurs associations d’élus, l’ AEAFCL [12] a également remis un projet en ce sens au gouvernement.

Celui-ci s’est prononcé le 13 mars dernier, dans un rapport remis au Parlement [13] : dans sa forme actuelle, le projet « ne paraît pas encore de nature à mettre en place une structure véritablement autonome et sans garantie de l’État », conclut-il. Des études complémentaires devront donc être menées ; l’AEAFCL espère finaliser son projet avant l'été 2012, afin qu’il puisse être inscrit au projet de loi de finances 2013.

Une multiplication des procédures est à prévoir

C’est donc sans surprise que les collectivités se tournent de plus en plus volontiers vers des solutions précontentieuses ou contentieuses. Bravant la loi, certaines n’hésitent pas à pratiquer le gel de coupons, à l’instar de la ville de Saint-Étienne, qui a engagé une procédure en nullité vis-à-vis de RBS et de deux contrats de swaps de type « snowball », dont le taux cumulé des intérêts pouvait atteindre 40 %. Assignée en justice par la banque écossaise, la ville a été confortée dans son choix par la décision du TGI de Paris, le 24 novembre dernier. Le juge a en effet considéré recevable la suspension du paiement des intérêts pendant la durée de la procédure contentieuse.

Un espoir pour toutes les collectivités, contraintes d’acquitter des coupons extrêmement élevés ? M^e Aurélie Cerceau, du cabinet CGA, a tenu à relativiser la portée de la décision. En effet, les ressources législatives sur cette question restent à ce jour très minces : il ne s’agit que de jurisprudences, soumises à l’intime conviction d’un juge et à sa compréhension du sujet. En outre, les décisions n’ont pas toutes été prononcées en faveur des collectivités, loin s’en faut. La Commission d’enquête le rappelle à bon escient dans son rapport : « Les chefs de mise en cause certaine de la responsabilité du banquier sont très limités à ce jour. »

1 Conférence « Sortir des produits financiers dits « toxiques » », 9 mars 2012 2 Finance Active est un cabinet de conseil, spécialisé dans la gestion financière. Il publie chaque année un Observatoire de la dette, fondé sur l'analyse d'un panel de 1 000 collectivités clientes. Il est à noter que les estimations de Finance Active n’incluent ni les SEM, ni les sociétés de HLM, peu représentées dans son portefeuille de clientèle. 3 Il est à noter que les estimations de Finance Active n’incluent ni les SEM, ni les sociétés de HLM. 4 Source : rapport de la Commission d’enquête de l’Assemblée nationale, chiffres au 28 octobre 2011. 5 Chiffres au 28 octobre 2011. 6 Les prêts dits « toxiques » sont généralement décomposés en deux parties : pendant la première, dite « période de bonification », le taux est généralement très bas, et fixe. C’est au cours de la seconde période qu’un taux variable est appliqué. 7 Acteurs publics contre les emprunts toxiques. 8 De nombreux prêts toxiques proposés par les banques aux collectivités – et notamment, le désormais célèbre « Dual Tofix » de Dexia – étaient indexés sur l’évolution du change entre l’euro et le franc suisse, au motif que ce taux était très stable depuis de nombreuses années. 9 « Votre commune est-elle infectée par un “emprunt toxique”? », Libération, 21 septembre 2011. 10 Lire également l'article de Jean-Luc Guitard, directeur France de Dexia Crédit Local, « Les banques plaident non coupable – Des offres dans le respect des règles internes », Revue Banque n° 725, juin 2010. 11 http://www.assembleenationale.fr/13/pdf/propositions/pion4382.pdf. 12 Association d’étude pour l’agence de financement des collectivités. 13 http://www.aeafcl.com/CMS/modules/dl/1891786344/LE_RAPPORT.pdf.