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Politiques publiques

Taxe carbone : un impératif pour éviter le désastre

Réorienter les investissements loin des actifs carbonés ne se fera pas sans l’intervention des pouvoirs publics. Le rapport de la Commission Stern-Stiglitz préconise un corridor de prix carbone pour lutter contre le réchauffement climatique.

Le 27/09/2017
Gaël Giraud

Lors de la COP 22 de novembre 2016 à Marrakech, la France et la Banque Mondiale ont chargé un groupe d’experts internationaux, présidé par Lord Nicholas Stern et Joseph Stiglitz, d’examiner les mesures les plus pertinentes pour lutter contre le changement climatique. Le rapport, dont les conclusions ont été livrées à Berlin le 29 mai dernier [1], marque une étape importante vers une tarification généralisée du carbone.

Il y a urgence à agir. L’Accord de Paris de décembre 2015 a bien constitué un premier pas vers la mise en place d’une politique mondiale contre le dérèglement climatique mais depuis lors, les actions restent encore très timides, sinon inexistantes. Pour l’heure, les engagements pris par la plupart des pays membres des Nations Unies (les Nationally Determined Contributions) sont insuffisants pour tenir l’engagement des 2 °C. La situation se dégrade pourtant à un rythme alarmant. Les populations affectées par le changement climatique sont de plus en plus nombreuses : la multiplication des ouragans tropicaux qui ont ravagé les Caraïbes tout comme les inondations diluviennes qui ont détruit un tiers du Bangladesh et une partie du Népal et du nord-est de l’Inde, la famine qui frappe de nouveau la corne est de l’Afrique soumise à la sécheresse et à l’érosion des sols, ou encore les récents incendies qui ont marqué l’été dans le sud de l’Europe et en Californie rappellent une fois de plus la nécessité d’agir dès maintenant.

Vers une fiscalité incitative et flexible

Le rapport de la Commission Stern-Stiglitz entend pour cela donner un rôle majeur à la tarification du carbone. Aujourd’hui, 87 % des émissions ne sont toujours pas assujetties à un prix carbone. Et les trois quarts des émissions restantes sont tarifées à un prix inférieur à 10 dollars la tonne de CO2. Le rapport propose une feuille de route fiscale pour une action mondiale coordonnée à même de respecter l’Accord de Paris et les contraintes spécifiques à chaque pays. Malgré la quantité d’épargne disponible et la baisse du coût moyen des énergies renouvelables (le kilowatt-heure éolien est maintenant à 7 centimes d’euro), la tarification du carbone est le seul moyen dont nous disposons pour rendre rentables les investissements de long terme dans les énergies vertes nécessaires à la transition. Selon les estimations du New Climate Economy Report, 90 trillons de dollars d’investissements verts doivent être mis en place au cours des quinze années qui viennent, soit environ 4 trillons par an au Nord et 2 trillons au Sud.

La stratégie de tarification privilégiée par les auteurs du rapport consiste à donner un prix explicite au carbone via une taxe ou un marché de quotas. L’objectif d’une telle fiscalité est de réorienter les investissements loin des actifs carbonés. Afin d’envoyer un signal clair et crédible à l’ensemble des secteurs de l’économie, la Commission Stern-Stiglitz opte pour un corridor de prix élevés, de l’ordre de 40 à 80 dollars par tonne de CO2 à l’horizon 2020, et 50 à 100 dollars par tonne d’ici 2030.

Le choix d’un corridor de prix au lieu d’un utopique « prix mondial unique » du carbone marque la volonté des auteurs de laisser à chaque pays le soin d’adapter leur fiscalité aux réalités locales. Il serait en effet illusoire, compte tenu de l’hétérogénéité des systèmes électriques et industriels, d’imposer une homogénéisation des systèmes fiscaux. Cette flexibilité s’adresse tout particulièrement aux pays en développement, qui du fait de leur niveau de revenu, pourraient obtenir des résultats satisfaisants avec un prix du carbone moindre. De son côté, la France, via la loi de transition énergétique, s’est engagée à fixer le prix du carbone à 100 euros la tonne d’ici 2030. Rappelons pour les inquiets qu’en Suède, elle est déjà à 140 euros : l’économie suédoise ne s’en porte pas plus mal.

Une nouvelle source de prospérité

C’est l’un des principaux enseignements du rapport : la tarification du carbone est une nouvelle source de prospérité. En effet, l’accumulation de dettes privées pousse l’économie occidentale vers le piège mortel de la déflation : le Japon s’y débat depuis l’éclatement de la bulle immobilière de 1990, sans parvenir à s’en extraire. Une partie significative de la zone euro reste guettée par cette menace, comme le montre la faiblesse du taux directeur de la BCE, de l’inflation et de la part des investissements dans le PIB. Dans le même temps, les trillons injectés par les banques centrales dans leurs marchés interbancaires respectifs dans l’espoir de sauver les systèmes bancaires rendus éminemment vulnérables par les conséquences du krach financier de 2007-2009 n’ont généré aucune inflation domestique dans les principaux pays concernés, de l’Atlantique Nord et au Japon : au contraire, ils ont contribué à faire gonfler une nouvelle bulle financière dont témoigne le découplage entre les niveaux d’indices boursiers (supérieurs à ceux de 2007) et l’atonie de la croissance (sans même évoquer la croissance potentielle qui reste désespérément plate). En témoignent également les liquidités conséquentes que gèrent les investisseurs institutionnels sans parvenir, bien souvent, à trouver d’investissement de long terme rentable. C’est ce paradoxe qu’un corridor de prix carbone volontariste permettrait de surmonter en rendant attractifs les investissements herculéens induits par l’impératif climatique : il n’y a guère de doute qu’une réorientation massive de l’épargne et de la création monétaire vers le financement d’infrastructures « vertes » écarterait définitivement le spectre déflationniste en Europe. Elle permettrait également aux banques privées d’accumuler enfin des créances « sûres » dans leurs bilans, lesquels restent grevés, en zone euro, par plus de 250 milliards d’euros de Non-performing Loans (NPL), dont la valeur chutera à zéro au moindre vent de panique boursier.

Le rapport Stern-Stiglitz privilégie la mise en place d’une taxe aux autres instruments de tarification, car ses recettes peuvent être réinjectées dans l'économie au profit de l'adaptation au dérèglement climatique ou de la réduction de la pauvreté. Ces revenus contribueront à financer l’innovation technologique et les infrastructures, deux grands pourvoyeurs d’emplois. Dans ce contexte, le rapport rappelle que la lutte contre le réchauffement est le meilleur allié de la croissance et du développement. Inversement, l’échec affligeant du marché européen des ETS (où le prix de la tonne de carbone n’a cessé de baisser depuis 2010 pour atteindre des niveaux historiquement bas, autour de quelques euros) rappelle que la « solution » de marché n’est pas nécessairement la meilleure. Le lobbying industriel dont Bruxelles est le siège est si intense qu’il y a peu d’espoir qu’une allocation raisonnable des droits à polluer permette d’assécher l’offre de droits au cours des années à venir. On devine, dès lors, qu’il y a encore moins d’espoir de parvenir à un marché mondial unique, d’où émergerait comme par enchantement un prix unique optimal. En vérité, outre les difficultés politiques et institutionnelles insurmontables qui la disqualifient ex ante et outre le fait que l’on sache depuis trente ans que les marchés financiers sont profondément inefficients [2], la tentative de mise en place d’un tel marché induirait immédiatement une telle activité de lobbying pour en désamorcer les effets qu’il est préférable de ranger cette idée au rayon des utopies nuisibles –en ce qu’elles font perdre un temps précieux à la communauté internationale en occupant les esprits avec des illusions qui font malheureusement diversion par rapport aux solutions effectives, comme l’outil fiscal.

Un ensemble de politiques complémentaires

L’autre grand enseignement du rapport est que la tarification du carbone à elle seule ne suffira probablement pas à initier le basculement de nos économies vers un modèle énergétique neutre en carbone à l’horizon 2070 (une condition sine qua non pour rester en dessous des 2 °C en 2100). Pour les auteurs, il est clair que les gouvernements devront associer à la tarification du carbone une série de politiques complémentaires visant à corriger l’ensemble des défaillances du marché qui pourraient freiner la réduction des émissions de gaz à effet de serre. C’est pourquoi, le rapport suggère d’accompagner la mise en place de la taxe carbone d’un « ensemble de mesures » complémentaires telle que des normes environnementales ou une planification urbaine délibérée.

Mesure complémentaire prioritaire : la réduction des subventions aux énergies fossiles, dont on estime le montant à 680 milliards de dollars chaque année, doit constituer une priorité absolue. Ces subventions reviennent en effet à donner un prix négatif au carbone et découragent donc les investissements en direction des énergies propres.

Réorienter la sphère financière

En outre, c’est la sphère financière dans son ensemble qui doit être mise au service de la transformation énergétique de nos sociétés. Car en matière de régulation financière, beaucoup reste à faire.

Alain Grandjean [3] a récemment signalé l’absurdité du comportement de certaines de nos institutions financières à l’heure de la lutte contre le dérèglement climatique. La Banque Centrale Européenne, actuellement en pleine politique d’assouplissement quantitatif, a racheté plusieurs dizaines de milliards d’euros d’obligations d’entreprises sans prêter la moindre attention à leur impact environnemental. Les conséquences d’une telle politique en termes d’aléa moral (que l’on brandit à tout instant quand il s’agit d’exiger des mauvais débiteurs, comme la Grèce, qu’ils s’acquittent de dettes que leur économie ne peut tout simplement pas absorber) sont colossales. Alors que la finance verte commence tout juste à se frayer un chemin dans les stratégies des banques commerciales, notamment grâce aux prises de position courageuses et prophétiques de Mark Carney, le gouverneur de la Banque Centrale d’Angleterre, ce genre d’actions est particulièrement préjudiciable. Face à l’incertitude, les autres acteurs financiers tendent en effet à suivre la tendance imposée par les banques centrales. Suite aux critiques de certaines ONG, des voix s’élèvent aujourd’hui pour mettre en place un assouplissement quantitatif vert, qui privilégierait le rachat d’obligations des entreprises respectueuses de l’environnement.

Rien n’est encore gagné

Enfin, il faut rappeler que l’acceptation publique de la fiscalité carbone est encore loin d’être acquise. Le retrait (encore hypothétique) des États-Unis de l’Accord de Paris montre combien il va être difficile de convaincre des « bienfaits » de la tarification du carbone dans des pays où la relation entre prospérité et ressources fossiles est toujours profondément ancrée dans l’imaginaire collectif. Heureusement, quelques bonnes nouvelles viennent contrebalancer ces sombres perspectives. En France, la récente décision de Nicolas Hulot d’accélérer l’augmentation du prix du carbone à 44,60 euros la tonne dès 2018 montre que nous sommes sur la bonne voie. L’interdiction programmée des voitures à essence un peu partout dans le monde souligne une réelle prise de conscience de la part des pouvoirs publics de la nécessité d’intervenir directement sur les marchés. Car, in fine, c’est bien aux pouvoirs publics qu’incombe la tâche de fournir un environnement fiscal à même d’amorcer de façon efficace et rapide la transition énergétique. On sait, au moins depuis l’immédiat après-guerre, que les marchés sont dans l’incapacité de traiter efficacement une externalité comme celle du climat. Attendre du seul secteur privé qu’il s’engage spontanément à l’échelle requise est le plus sûr moyen de poursuivre la trajectoire actuelle du business as usual vers une augmentation de la température comprise entre +4 °C et +6 °C à la fin du siècle. Une terra incognita : Dietz et Stern (2015) [4] estiment que les pertes induites par le réchauffement s’élèveraient alors à plus de la moitié du PIB réel mondial…

 

 

[1] https://www.carbonpricingleadership.org/report-of-the-highlevel-commission-on-carbon-prices.

[2] John Geanakoplos et Herakles Polemarchakis (1986), « Existence, Regularity, and Constrained Suboptimality of Competitive Allocations when the Asset Market Is Incomplete », in W. Heller, R. Starr et D. Starrett (eds.), Essays in Honor of Kenneth Arrow, vol. 3,  Cambridge University Press, pp. 65-95.

[3] https://fr.scribd.com/document/345848137/La-BCE-doit-s-appliquer-a-elle-meme-ce-que-les-banques-amorcent-en-matiere-de-climat-Alain-Grandjean-AEF#fullscreen&from_embed.

[4] Simon Dietz et Nicholas Stern (2015), « Endogenous Growth, Convexity of Damage and Climate Risk: How Nordhaus’ Frame-work Supports Deep Cuts in Carbon Emissions », The Economic Journal, 125(583), pp. 574-620.

L'auteur

  • Gaël Giraud, CNRS, PSE, ESCP Europe, Labex REFI
    • Chef économiste
      Agence Française de développement
    • Professeur
      Ecole nationale des ponts et chaussées
    • Co-directeur
      Chaire énergie et prosperité
Membre de la Commission Stern-Stiglitz.

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