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Dans son arrêt du 25 octobre 2023,
le Tribunal de l’Union européenne (TUE) confirme la décision du Conseil de résolution unique (CRU) refusant de restituer des garanties liées aux contributions ex ante fournies sous la forme d’engagements de paiement irrévocables

Créé le

31.01.2024

À la suite de la sortie d’un établissement de crédit du système de résolution du fait de son retrait d’agrément, le TUE confirme la position du CRU selon laquelle ce dernier ne peut restituer les garanties en espèces couvrant les parts de contributions ex ante par le biais d’engagements de paiement irrévocables (EPI) qu’après le versement d’une somme d’un montant correspondant à celui de la contribution ex ante pour laquelle ces EPI ont été utilisés. Le TUE précise que la circonstance selon laquelle une entité cesse ses activités bancaires au cours de la période de contribution, du fait de son retrait d’agrément, n’a pas d’incidence sur son obligation de verser l’intégralité de la contribution ex ante due au titre de cette période y compris la part de contribution par le biais des EPI.

Yasmina Brechot
  • Docteure en Droit
  • Juriste en régulation bancaire Confédération Nationale du Crédit Mutuel

1. Par arrêt du 25 octobre 2023, le Tribunal de l’Union européenne (TUE) a eu à trancher un litige ayant pour origine le refus par le Conseil de résolution unique (CRU) de restituer à BNP Paribas Public Sector SA (la requérante) des garanties en espèces versées entre 2016 et 20212 afférentes aux parts de contributions ex ante au Fonds de Résolution unique (FRU) sous la forme d’engagements de paiement irrévocables (EPI). Cette demande de restitution des garanties en espèces par la requérante faisait suite à son retrait d’agrément par la Banque Centrale Européenne (BCE) le 24 mars 20213 en tant qu’établissement de crédit français ainsi qu’à la notification le 29 juillet 2021 de la résiliation par la requérante au CRU4 des contrats conclus avec le CRU formalisant ces EPI pour chaque période de contribution entre 2016 et 2021. Le CRU avait indiqué en effet, par lettre du 13 août 2021, que l’annulation des EPI et la restitution subséquente des garanties en espèces couvrant les EPI ne pouvaient avoir lieu qu’à la condition préalable que la requérante verse en espèces une somme équivalente au montant des EPI concernés5. Le 25 octobre 2021, la requérante a informé le CRU que, selon sa compréhension de la réglementation applicable, elle n’avait pas à lui transférer les espèces correspondant à la somme totale des montants engagés au titre des EPI 2016-2021 pour se voir restituer les garanties6. La requérante, par ailleurs soutenue par la République française et la FBF, a introduit un recours devant le TUE7 en lui demandant notamment de constater que le refus par le CRU de restitution des garanties en espèces liées aux EPI était contraire aux stipulations des contrats formalisant les EPI et d’ordonner au CRU la restitution de ces garanties. Ce recours est toutefois rejeté par le TUE, au terme d’une analyse portant, d’abord, sur la portée de l’obligation pour un établissement de verser l’intégralité de la contribution ex ante y compris la part de contribution par le biais d’EPI due au titre de la période antérieure à son retrait d’agrément, puis, sur les conditions de restitution des garanties en espèces couvrant les EPI d’un établissement sortant du système de résolution. L’examen des arguments des parties et de leur appréciation par le TUE implique un rappel du cadre juridique des contributions ex ante au CRU.

2. La présente affaire s’inscrit, de manière plus globale, dans le cadre du deuxième pilier de l’Union bancaire8 relatif au Mécanisme de résolution unique (MRU)9, mis en place par le règlement n° 806/201410 (« règlement MRU ») et adossé à un FRU11 alimenté par les contributions de l’ensemble des établissements dans le champ du MRU12. Le FRU est financé à titre principal par des contributions ex ante perçues13 annuellement auprès des établissements de crédit, disposant d’un agrément14 pour exercer leurs activités au 1er janvier de chaque année de contribution. Conformément à l’article 70 du règlement MRU, les contributions ex ante dues individuellement par les établissements sont calculées par le CRU afin de permettre au FRU, conformément à l’article 69, paragraphe 1, du règlement MRU, à l’issue d’une période initiale de huit ans, à compter du 1er janvier 2016, de disposer de moyens financiers représentant au moins 1 % du montant des dépôts couverts15 de l’ensemble des établissements de crédit agréés16 dans tous les Etats membres participants (« le niveau cible du FRU »)17. Les contributions ex ante que les établissements de crédit sont tenus de verser au FRU peuvent au choix de ces derniers, soit, être payées immédiatement en espèces, soit, donner lieu à la souscription d’EPI18. C’est le CRU qui autorise le recours aux EPI à la demande d’un établissement19, lequel recours est formalisé par des contrats annuels relatifs aux EPI conclus entre l’établissement concerné et le CRU. Toutefois, le recours aux EPI20 est encadré. L’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2015/81 exige que le « recours aux engagements de paiement irrévocables visés à l’article 70, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 806/2014 ne compromet en aucune manière la capacité financière ni la liquidité du Fonds. ». En outre, la part des EPI attribués ne doit pas dépasser 30 % du montant total des contributions annuelles perçues et ne peut être inférieure à 15 % du total des obligations de paiement de l’établissement concerné21. Par ailleurs, les EPI doivent être entièrement garantis par des actifs à faible risque non grevés de droits de tiers, lesquels actifs mis en garantie sont réservés à l’utilisation exclusive du CRU22. La garantie couvrant les EPI revêt en pratique la forme d’un dépôt en espèces d’un montant équivalent à celui de l’EPI23. Enfin, le règlement d’exécution 2015/81 prévoit deux cas limités de restitution des espèces placées en garantie dont sont assortis les EPI dont celui prévu au paragraphe 3 de son article 724 prévoyant que « les engagements de paiement irrévocables d’un établissement qui ne relève plus du champ d’application du règlement (UE) n° 806/2014 sont annulés et les garanties dont ils sont assortis sont restituées ».

3. C’est, dans ce cadre, que le TUE a eu, en l’espèce, à se prononcer sur un double enjeu : une première question était de savoir si l’annulation des contrats EPI et la restitution des garanties en espèces assortissant les EPI à un établissement, qui ne relève plus du champ d’application du règlement MRU25, est subordonnée à la condition préalable imposée par le CRU de verser une somme d’un montant égal à celui de la contribution ex ante pour laquelle des EPI ont été utilisés. Ensuite, l’autre question indissociable de la première, était de savoir si l’obligation de verser de l’intégralité de la contribution ex ante due au titre de chaque année déclenchée par la sortie du champ d’application du règlement MRU, suite au retrait d’agrément, intègre la part de contribution ex ante sous la forme d’un EPI pour lequel un contrat a été conclu avec le CRU. C’est autour de ce double enjeu que le TUE a eu à préciser le sens et la portée du cadre réglementaire applicable.

4. En l’espèce, la requérante a demandé au TUE26, sur le fondement des articles 27227 et 340, premier alinéa28 du TFUE d’ordonner au CRU la restitution des sommes correspondant aux garanties en espèces afférentes aux EPI qu’il avait conservées en violation de ses obligations contractuelles au titre de la clause 12.5 des contrats régissant les EPI et souscrits pour les années 2016 à 2021 incluse (« les EPI 2016-2021 »). La clause 12.5 des EPI 2016-2021 stipulait que « [l]e présent accord est sans préjudice de l’application de l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 ». Or, ce renvoi par la clause 12.5 de ces contrats à l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 signifiait que ces contrats ne pouvaient en aucun cas contrevenir à cet article qui prévoit purement et simplement que « les engagements de paiement irrévocables d’un établissement qui ne relève plus du champ d’application du règlement (UE) n° 806/2014 sont annulés et les garanties dont ils sont assortis sont restituées ».

5. L’examen des arguments présentés respectivement par la requérante et le CRU met en évidence une divergence d’interprétation de l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81. Dès lors que la requérante est sortie du champ d’application du règlement MRU, à la suite de son retrait d’agrément, cette dernière soutient que les contrats d’EPI sont annulés purement et simplement et que l’obligation s’impose au CRU de restituer inconditionnellement les garanties en espèces afférentes à des EPI, conformément à la clause 12.5 des EPI 2016-2021 qui renvoie à l’application de l’article 7, paragraphe 3, dont les termes mêmes n’assortissent la restitution des garanties d’aucune condition. Le CRU estime, à l’inverse, que l’annulation des contrats d’EPI et la restitution subséquente des garanties en espèces afférentes à ces EPI ne peuvent avoir lieu qu’à la condition du versement préalable d’une somme équivalente au montant de la contribution pour laquelle ces EPI ont été utilisés.

6. L’un des deux textes mis en regard par le CRU de son interprétation de l’article 7, paragraphe 3 du règlement d’exécution 2015/8129 concerne l’article 70, paragraphe 4, du règlement MRU selon lequel « les contributions dûment reçues de chacune des entités (...) ne leur sont pas remboursées », La requérante faisait valoir que le CRU avait interprété de manière erronée l’article 70, paragraphe 4, du règlement MRU en l’invoquant pour justifier le versement préalable d’une somme d’un montant égal à celui de la contribution ex ante pour laquelle ces EPI ont été fournis alors que la requérante demandait, non pas le remboursement des contributions en espèces déjà payées30, mais seulement la restitution des sommes qu’elle aurait versées chaque année au titre des garanties en espèces couvrant les EPI qu’elle avait souscrits. La requérante soutenait, à ce titre, que le CRU avait fait une confusion31 entre le régime des contributions ex ante versées immédiatement en espèces seules soumises à l’article 70, paragraphe 4, et les garanties en espèces couvrant les parts de contributions par le biais des EPI qui n’étaient pas concernées par cet article. Cette argumentation de la requérante soulève précisément la question sous-jacente de savoir quel est le statut des contributions ex ante par le biais d’EPI et si elles se différencient ou non des contributions ex ante versées immédiatement en espèces avant d’examiner la question principale des conditions de restitution des garanties en espèces couvrant les EPI au titre de la période 2021-2016 de la requérante qui ne relevait plus du champ d’application du règlement MRU.

7. En ce qui concerne, en premier lieu, la question du statut des contributions ex ante par le biais d’EPI, que le juge de l’Union a eu à trancher, a permis de mettre au jour une divergence d’interprétation entre la requérante et le CRU. L’exigence par le CRU, suite à la sortie d’un établissement du champ d’application du règlement MRU, du versement en espèces d’une somme équivalente au montant de la contribution pour laquelle ces EPI ont été souscrits au titre de chaque cycle de contribution entre 2016 et 2021, préalablement à l’annulation des contrats EPI et à la restitution des garanties en espèces couvrant les EPI laisse entendre que la souscription par un établissement de parts de contributions par le biais des EPI au titre de chaque année n’affranchit pas cet établissement de son obligation de payer les contributions en espèces dues au titre des cycles de contributions concernés antérieurement à sa sortie du champ d’application du règlement MRU. Pour autant, la référence par le CRU à l’article 70, paragraphe 4, du règlement MRU, qui prévoit que les contributions dûment reçues des établissements ne leur sont pas remboursées, ne semble pas appropriée précisément dans le cas de parts de contributions ex ante par le bais d’EPI qui n’ont, par définition, pas encore été dûment reçues par le FRU32. L’article 70, paragraphe 4, est-il valable uniquement pour les contributions ex ante versées immédiatement en espèces à l’exclusion les parts de contributions ex ante par le biais des EPI (thèse de la requérante) ? La question d’une éventuelle différence de statut entre les contributions ex ante au FRU sous forme d’engagements contractuels irrévocables de paiement et les contributions ex ante en espèces est d’autant plus légitime que le législateur européen a bien laissé un choix aux établissements de crédit entre ces deux formes de contributions ex ante. Les termes de l’article 70, paragraphe 3, du règlement MRU33 et de l’article 8, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/8134 sont particulièrement nets à cet égard de sorte que le TUE ne pouvait que reconnaître cette possibilité de choix offerte par la réglementation35. Cependant, le TUE n’a pas induit, de ce choix entre ces deux formes de contributions ex ante, une différence de nature mais uniquement une différence dans les modalités d’exécution d’une seule et même obligation de contribution au FRU au terme d’une analyse à la fois téléologique et contextuelle qui ne pouvait pas résulter de la lettre même des dispositions de l’article 70, paragraphe 4. D’ailleurs, le juge de l’UE, en retenant cette interprétation, a sorti le CRU d’une impasse en considérant que le CRU n’a fait que mentionner cet article dans sa lettre de refus sans pour autant se fonder sur cet article36.

8. L’interprétation du juge de l’Union en faveur d’une absence de différence de statut entre les contributions ex ante versées immédiatement et les parts de contributions ex ante par le biais des EPI résulte d’une analyse menée en trois temps. Premièrement, le juge a analysé le statut des parts de contributions ex ante par le biais d’EPI dans le cadre plus global du fonctionnement du mécanisme de perception annuelle des contributions ex ante au FRU auprès des établissements relevant du champ d’application du règlement MRU. Le juge de l’UE, en considère, d’abord, à la lecture combinée des articles 70, paragraphe 1, et 69, paragraphe 1, du règlement MRU37, que l’objectif assigné par le législateur au mécanisme de perception annuelle des contributions ex ante auprès des établissements de crédit vise à permettre aux moyens financiers disponibles du FRU d’atteindre le niveau cible au terme de la période initiale38. Puis, le TUE indique que c’est, compte tenu de cet objectif assigné à la perception annuelle de contributions ex ante au FRU auprès de chaque établissement39, que le législateur a prévu à l’article 70, paragraphe 4, du règlement MRU que les contributions ex ante « dûment reçues » n’étaient pas remboursées. Il ajoute que, « par cette formulation, le législateur de l’Union a énoncé une règle dépourvue d’exception. C’est pourquoi aucune mention n’y est faite d’une possibilité d’ajuster a posteriori les contributions ex ante. Il en découle qu’un changement de statut d’un établissement, au cours de la période de contribution, n’a pas d’effet sur le montant de la contribution due pour l’année en question40. » (soulignements ajoutés). En retenant cette interprétation, le juge extrapole, à partir de la règle d’interdiction de remboursement des contributions dûment reçues qui découlerait de la volonté du législateur d’énoncer une règle dépourvue d’exception, un principe général d’impossibilité d’ajustement a posteriori des montants de contributions ex ante dues. Ce faisant, le juge opère un glissement sémantique (de des mots « contributions dûment reçues » au sens de l’article 70, paragraphe 4, vers les mots « contributions dues ») probablement pour sortir le CRU de l’impasse comme indiqué au paragraphe 7 de ce commentaire.

9. Deuxièmement, et toujours dans le but de clarifier le statut des contributions ex ante par le biais des EPI, le juge de l’Union aborde plus précisément la notion d’obligation de verser l’intégralité de la contribution ex ante due qui pèse sur chaque établissement au titre de la période de contribution pour examiner sa portée quant aux deux formes de contributions ex ante. Si le juge reconnaît que s’« il est vrai que, comme le souligne la requérante, l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 ne précise pas explicitement que les établissements doivent d’abord verser leur contribution pour que leur garantie leur soit ensuite restituée »41, il ajoute que « toutefois, (...), les établissements établis dans un État membre participant sont tenus de verser, durant la période initiale, une contribution annuelle au FRU afin que ce dernier atteigne le niveau cible à la fin de ladite période.42 » (soulignement ajouté). C’est, à nouveau, à l’aune de l’objectif l’atteinte par le FRU de son niveau cible sur lequel se base le calcul annuel de la contribution ex ante au FRU, pendant la période de huit années à compter du 1er janvier 2016, que le juge de l’UE raisonne, d’abord, par l’absurde en indiquant que « si la garantie couvrant un engagement de paiement irrévocable était restituée sans réception préalable de la contribution pour laquelle cet engagement a été conclu, non seulement l’établissement ne satisferait pas à son obligation de verser l’intégralité de la contribution due au titre de la période où il relevait du champ d’application du règlement n° 806/2014, mais la contribution ex ante sous la forme d’un engagement de paiement irrévocable n’atteindrait pas l’objectif de doter le FRU de moyens financiers correspondant au niveau prévu par le législateur de l’Union. »43 (soulignements ajoutés). Ce faisant, le juge de l’Union donne une première interprétation téléologique de l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81. À ce stade, le TUE estime d’ores et déjà que la réception par le CRU de la contribution pour laquelle l’EPI a été conclu, est nécessairement préalable à la restitution des garanties en espèces couvrant les parts de contributions par le biais des EPI lorsqu’un établissement sort du champ d’application du règlement MRU. Puis, le TUE en vient à expliciter, dans ce cadre, la portée de l’obligation de verser l’intégralité de la contribution ex ante pour un établissement redevable dès lors qu’il se trouve dans le champ d’application de ce règlement. Il considère que, lorsqu’un établissement est redevable de la contribution ex ante au FRU, comme c’était le cas pour la requérante au titre des années 2016 à 2021, « pour apprécier la portée l’obligation de verser l’intégralité de cette contribution, il n’y a pas lieu de se limiter, comme le soutient la requérante, à la seule partie du versement immédiatement effectué, sans tenir compte de l’autre partie fournie par le biais d’un engagement de paiement irrévocable. »44 (soulignement ajouté). En statuant ainsi de manière inédite et surprenante, le TUE considère que l’obligation de verser/de payer45 l’intégralité de la contribution ex ante au FRU au titre des années dont la requérante était redevable, ne se limite pas à la seule partie de la contribution versée immédiatement en espèces mais tient également compte de la part de contribution ex ante par le biais d’EPI qui doit nécessairement être appelée en paiement par le CRU en dehors de tout cas de résolution46. En fin de compte, dès lors qu’elles font partie des moyens financiers disponibles du FRU dont dispose le CRU pour atteindre le niveau cible du FRU47, les parts de contributions ex ante par le biais des EPI ne se différencient pas, au vu de cette finalité et aux bornes de l’obligation de verser l’intégralité de la contribution ex ante due au FRU, des contributions ex ante versées immédiatement en espèces.

10. Troisièmement, le TUE relève que les EPI « présentent la particularité d’être des contrats conclus pour une durée indéterminée permettant aux établissements de différer le paiement de leur contribution. Cette particularité a conduit le législateur de l’Union à instituer un régime spécifique propre à ces engagements »48. Au premier abord, cette phrase peut sembler contradictoire avec l’affirmation précédente par le TUE selon laquelle l’obligation de verser l’intégralité de la contribution ex ante ne se limite pas à la seule partie de la contribution versée immédiatement en espèces mais tient également compte de la part de contribution ex ante par le biais des EPI49. Mais une analyse approfondie de cette assertion conduit à penser que le juge de l’Union, après avoir rappelé les termes des paragraphes 1 à 3 de l’article 7 du règlement d’exécution 2015/8150, décèle, non pas une différence de nature intrinsèque entre la contribution versée immédiatement en espèces et la part de contribution par le biais d’EPI mais uniquement une différence dans les modalités d’exécution de l’obligation de paiement des contributions ex ante et, par suite uniquement une différence de régime. Tout d’abord, une lecture attentive des termes utilisés dans les phrases du point 33 de l’arrêt montre que le particularisme est attaché seulement aux EPI qui ont la nature de contrats à durée indéterminée et non pas aux parts de contributions en représentation desquelles les EPI ont été souscrits. Ensuite, ce particularisme des EPI souscrits par voie de contrat, tient à la possibilité de différer le paiement des contributions et nécessite ainsi la mise en place d’un régime spécifique tel que prévu par l’article 7 du règlement d’exécution 2015/81 énonçant certaines règles propres aux EPI. Néanmoins, le TUE conclut au point 55 de son arrêt qu’ « il y a lieu de préciser que le fait que le Tribunal ait relevé dans l’arrêt du 20 janvier 2021, ABLV Bank/CRU (T-758/18, EU : T : 2021:28, point 111), que le législateur de l’Union avait estimé nécessaire de soumettre les engagements de paiement irrévocables à un «régime spécifique» ne permet pas, à lui seul, de différencier les établissements qui ont choisi de verser immédiatement leurs contributions de ceux qui ont conclu des engagements de paiement irrévocables. En l’espèce, la requérante relevait, chaque 1er janvier des années 2016 à 2021, du champ d’application du règlement n° 806/2014 et tombait sous le coup de l’obligation de contribuer au FRU. La circonstance selon laquelle la requérante n’a pas versé immédiatement l’intégralité de sa contribution pour les années en question n’a modifié en rien sa situation au regard de ses obligations de paiement découlant du règlement [MRU] »51. Cela dit, il convient de relever un point d’achoppement dans le raisonnement du juge de l’UE. En effet, parmi les règles prévues au titre du régime spécifique des EPI, l’article 7, paragraphe 2, du règlement d’exécution 2015/8152 n’envisage l’appel par le CRU des EPI et donc la demande de paiement des contributions liées aux EPI qu’en cas de mesure de résolution faisant intervenir le FRU. Or, en l’espèce, en dépit du fait que la requérante ne faisait, en aucune façon, l’objet d’une mesure de résolution, le juge estime néanmoins que la requérante doit, à la demande du CRU, verser l’intégralité des contributions ex ante afférentes aux EPI. C’est sans doute en prenant conscience de cette aporie, que le juge n’a pas trouvé d’autre moyen que de la résoudre en affirmant au point 54 de l’arrêt que « s’agissant des arguments relatifs à la non-applicabilité de l’article 7, paragraphe 2, du règlement d’exécution 2015/81 à la situation de la requérante, il suffit de constater, compte tenu de la lettre du 13 août 2021, que le CRU n’a pas appliqué cette disposition. Dès lors, lesdits arguments sont inopérants. ». En raisonnant ainsi, le juge de l’UE met à mal l’effet utile attaché aux parts de contributions ex ante fournies sous la forme d’EPI.

11. Cependant, la question reste entière de savoir, en l’espèce, pourquoi le fait pour l’établissement contributeur, de sortir précisément du champ d’application du règlement MRU en raison de son retrait d’agrément, ne le délie pas rétrospectivement de son obligation de payer les parts de contributions ex ante par le biais d’EPI au titre de la période de contribution 2016-2021 et ne le fonde à demander, par voie de conséquence, conformément à l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81, la restitution inconditionnelle des garanties en espèces couvrant les EPI qu’il a souscrits au titre de cette période de contribution. Le TUE procède à un raisonnement en quatre étapes en liant de manière indissociable, l’obligation annuelle de verser l’intégralité de la contribution ex ante au FRU, y compris la part de contribution ex ante par le biais d’EPI, dont les établissements agréés sont redevables lorsqu’ils relèvent du MRU, à la fois à l’objectif général assigné à la perception annuelle des contributions ex ante au FRU d’atteinte du niveau cible par le FRU et à l’objectif particulier assigné au recours aux EPI qui ne doit en aucune manière compromettre la capacité financière ni la liquidité du FRU conformément l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2015/8153. Il convient de rappeler que c’est également sur cet article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2015/8154 que le CRU s’est fondé pour exprimer sa position.

12. En premier lieu, le juge précise que le retrait d’agrément de l’établissement de crédit au cours de la période de contribution n’a aucune incidence sur son obligation de verser l’intégralité de la contribution ex ante due au titre de ladite période de contribution55. Par ailleurs, cette assertion revient à considérer que les contributions ex ante, y compris par les parts de contributions par le biais d’EPI, sont dues par les établissements redevables au titre de chaque année, de manière définitive sans restitution possible quand bien même l’établissement de crédit antérieurement contributeur sort du champ d’application du MRU. Si cette précision rappelle un trait de définition de l’impôt en droit français qui est perçu à titre définitif56, il n’en demeure pas moins que cet aspect se rattache davantage à la nature spécifique des contributions ex ante au FRU consistant à garantir, dans une logique d’ordre assurantiel, que le secteur financier procure des ressources suffisantes au MRU pour qu’il puisse remplir ses fonctions57. Le juge de l’Union va même plus loin en indiquant que le versement des contributions ex ante au FRU n’ouvre aucun droit à bénéficier automatiquement du FRU et que l’argument, selon lequel la sortie d’un établissement du MRU ne peut plus lui faire bénéficier du FRU et doit donc le libérer de son obligation de verser les contributions dues antérieurement à sa sortie, doit être écarté58.

13. En deuxième lieu, le TUE retient une deuxième interprétation téléologique de l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/8159 en ré-explicitant à nouveau la portée de cette obligation mais sous un autre prisme qui est celui de la préservation de la capacité financière et de la liquidité du FRU en cas de recours aux EPI au sens de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2015/81 que le CRU avait mentionné pour exprimer sa position. En effet, le TUE, après avoir rappelé les termes de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2015/81 affirme que « l’annulation d’un engagement de paiement irrévocable, causée par la sortie de l’établissement du champ d’application du règlement n° 806/2014, et la restitution de la garantie correspondante, prévues à l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81, ne peuvent donc pas se faire au détriment du FRU (...). Si tel n’était pas le cas, l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 méconnaîtrait l’objectif poursuivi par la perception annuelle des contributions ex ante tel qu’il découle des articles 69 et 70 du règlement [MRU]60. » Le TUE conclut en indiquant que, d’une part, « (...), l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2015/81 s’applique au traitement des engagements de paiement irrévocables d’un établissement qui sort du champ d’application du règlement [MRU] et, partant, l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 doit être interprété à la lumière de cette disposition. »61 (soulignement ajouté) et que, d’autre part, « l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 n’a donc pas pour but de permettre aux établissements qui sortent du champ d’application de ce règlement de se soustraire à leur obligation de payer l’intégralité de la contribution due comme l’allèguent la requérante et les intervenantes, (...) »62 (soulignement ajouté). Cette interprétation de l’article 7 paragraphe 3 du règlement d’exécution 2015/81, à la lumière de l’article 7 paragraphe 1 de ce même règlement, vient à rebours de l’interprétation littérale de ce même article retenue de manière conforme par la requérante visant à obtenir la restitution inconditionnelle des garanties en espèces couvrant les EPI pour la période de contribution 2016-2021 dès lors qu’elle était sortie du champ du règlement MRU. En définitive, le TUE retient clairement une interprétation téléologique de l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution à l’aune du double prisme d’une part, de l’objectif d’atteinte du niveau cible par le FRU et d’autre part, de la préservation de sa capacité financière et sa liquidité en cas de recours aux EPI au sens de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2015/81. Cette interprétation du TUE conduit à considérer d’une part, que la sortie du MRU d’un établissement qui a contribué au FRU déclenche l’obligation de paiement des parts de contributions ex ante par le biais d’EPI dont la souscription n’avait eu que pour effet de différer le paiement de ces parts de contributions et d’autre part, que l’annulation des EPI ne peut qu’être postérieure au paiement des parts de contributions ex ante par le biais d’EPI (à défaut, cette annulation se ferait au détriment de la capacité financière et de la liquidité du FRU). Ce faisant, le TUE créé manifestement, de manière prétorienne, un deuxième cas d’appel par le CRU impliquant l’exécution immédiate des EPI et donc le paiement d’une somme équivalente à leur montant en cas de sortie du champ d’application du règlement MRU d’un établissement de crédit venant s’ajouter au cas de mesure de résolution déclenchant également l’appel du CRU au paiement de tout ou partie des EPI63, ce dernier étant à la différence explicitement prévu par l’article 7, paragraphe 2, du règlement d’exécution 2015/81.

14. En troisième lieu, le juge de l’UE se place, plus précisément, sur le terrain de l’occurrence de l’obligation de paiement effectif en espèces des contributions ex ante au titre des montants engagés via les EPI, à laquelle un établissement demeure tenu quand bien même ce dernier ne relève plus du MRU. Le TUE commence, par faire une précision sémantique au point 36 de son arrêt, en indiquant que « selon le sens commun, «irrévocable» se dit de choses qui ne peuvent être remises en cause. Un engagement de paiement irrévocable implique donc une obligation, qui ne peut être remise en cause, de payer la somme pour laquelle cet engagement est conclu. » Ensuite, le TUE clarifie, de manière extrapolée, la notion d’annulation des EPI telle qu’elle est mentionnée par l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/8164. En effet, une lecture littérale du texte conduit à considérer que l’annulation des EPI est une conséquence automatique de la sortie d’un établissement du champ d’application du règlement MRU et aurait pour effet de libérer cet établissement de l’exécution de son obligation de contribution en espèces au titre de montants d’EPI engagés mais jamais versés. Cependant, le TUE l’interprète autrement en indiquant que l’annulation de l’EPI permet uniquement de mettre fin à des contrats d’EPI à durée indéterminée après la sortie de l’établissement du champ d’application du règlement MRU afin que ces derniers ne perdurent pas après la sortie de l’établissement contributeur du champ d’application du règlement MRU65. Cette interprétation du juge donne un éclairage inattendu de la notion de régime spécifique propre aux EPI et permet à ce dernier de réitérer, à nouveau, le sens restrictif lié uniquement à la particularité attachée aux EPI en tant que contrats conclus pour une durée indéterminée66. Partant, le TUE en conclut que « en l’espèce, la requérante relevait, chaque 1er janvier des années 2016 à 2021, du champ d’application du règlement [MRU] et tombait sous le coup de l’obligation de contribuer au FRU. La circonstance selon laquelle la requérante n’a pas versé immédiatement l’intégralité de sa contribution pour les années en question n’a modifié en rien sa situation au regard de ses obligations de paiement découlant du règlement [MRU]. Ainsi, contrairement à ce qu’elle fait valoir, la requérante se trouvait dans une situation comparable à celle de tous les établissements de crédit qui relevaient, le 1er janvier de chacune de ces années, du champ d’application du règlement [MRU]. (...). Dès lors, tout comme ces établissements de crédit, elle est tenue de verser l’intégralité des contributions individuelles dues au titre de la période de contribution 2016-2021 »67 (soulignements ajoutés).

15. En quatrième lieu, le juge de l’Union examine les incidences d’une sortie d’un établissement du champ d’application du règlement MRU, sur l’ensemble des paramètres du système de perception annuelle des contributions ex ante pour en déduire l’absence de conséquences sur le montant initial de la contribution due par l’établissement redevable antérieurement à sa sortie du MRU. Il indique, d’abord, que l’incidence de la sortie d’un établissement du système de résolution sur la diminution éventuelle des dépôts couverts et donc du niveau cible ne peut pas affecter rétroactivement le montant des contributions dues au titre de la période passée lorsqu’il en était redevable68. Ce faisant, le juge de l’Union met en évidence le caractère figé et définitif du calcul des contributions ex ante individuelles, ce qui contraste avec le caractère censé être dynamique du niveau cible du FRU69. Le TUE précise, ensuite, que la sortie d’un établissement du MRU ne lui ouvrait pas de droit à un nouveau calcul de la contribution ex ante dans la mesure où, si le CRU devait tenir compte de l’évolution de la situation juridique et financière des établissements de crédit au cours de la période de contribution concernée, il pourrait difficilement calculer de manière fiable et stable les contributions dues par chacun d’eux et poursuivre l’objectif consistant à atteindre le niveau cible du FRU70. Pour les mêmes raisons de fiabilité et de stabilité du calcul des contributions individuelles, le TUE considère, enfin, au point 49 de son arrêt, qu’il ne peut pas être soutenu une restitution par le CRU des garanties en espèces couvrant les EPI entre 2016 et 2021 sans la réception préalable des contributions pour lesquelles ces engagements ont été conclus en lui demandant d’« ajuster les contributions individuelles à venir des autres établissements pour s’assurer que le niveau cible soit atteint ». Cette dernière précision met en évidence le caractère complexe du calcul des contributions ex ante lié non seulement à l’interdépendance du calcul des contributions individuelles par rapport aux contributions individuelles dues par les autres établissements71 redevables mais également aux limites de cette interdépendance puisque cette dernière semble limitée dans le temps au titre de chaque période annuelle de contribution et ne peut donner lieu à compensation.

16. En conclusion, aux termes d’un raisonnement itératif, le TUE retient une interprétation défavorable à la requérante des dispositions de l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 puisqu’il conclut au point 50 de l’arrêt que « l’annulation de l’engagement de paiement irrévocable et la restitution de la garantie prévues par l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 ne sauraient impliquer que la part de contribution ex ante pour laquelle un engagement de paiement irrévocable a été conclu n’a pas à être fournie lorsque l’établissement contributeur sort du champ d’application du règlement [MRU] (...). Cet établissement reste tenu de payer l’intégralité de la contribution individuelle régulièrement calculée par le CRU pour la période en question et n’est pas autorisé à n’en payer qu’une fraction. » (soulignement ajouté). Il en tire la conséquence au point 51 en estimant que « la position exprimée par le CRU, dans la lettre du 13 août 2021, selon laquelle il ne peut restituer les garanties en espèces couvrant les EPI 2016-2021 qu’après le versement d’une somme d’un montant correspondant à celui de la contribution pour laquelle ces instruments ont été utilisés, n’est contraire ni à l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 ni à la clause 12.5 des EPI 2016-2021 qui renvoie à cette disposition. » (soulignement ajouté). Le TUE considère, enfin, que la décision du CRU de conserver les sommes correspondant aux garanties en espèces liées aux EPI 2016-20121 jusqu’au versement des contributions pour lesquelles ces instruments ont été utilisés est fondée sur une base légale valable et ne saurait constituer un enrichissement sans cause72.

17. Au-delà de ce litige, l’interprétation retenue par le TUE de l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/8 peut significativement avoir une incidence négative sur le sort des contributions ex ante par le biais des EPI des autres établissements agréés susceptibles de sortir du champ du MRU et, partant, remet en cause l’effet utile attaché à la forme des contributions ex ante par le biais des EPI. Rendue à la suite d’un contentieux abondant rendu en matière de mode de calcul des contributions ex ante critiqué pour son opacité, cette décision met, à nouveau, en évidence d’une part, la complexité du fonctionnement du système de perception annuelle des contributions ex ante au FRU dues par les établissements de crédit et d’autre part, la tension permanente entre le caractère individuel des contributions ex ante mises à la charge de chaque établissement redevable et l’objectif poursuivi par le règlement MRU d’atteinte d’un niveau cible du FRU reposant sur une mutualisation des moyens financiers du FRU et impliquant une obligation contributive au FRU de chaque établissement prédéterminée. n

À retrouver dans la revue
Banque et Droit Nº213
Notes :
1 ECLI:EU:T:2023:675.
2 La requérante avait également demandé au CRU la restitution des garanties en espèces couvrant la part de contribution ex ante par le biais des EPI au titre de 2015 souscrits au titre de contrats conclus avec l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et le Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR). Ces contrats au titre des EPI de 2015 ont été conclus avant l’entrée en vigueur du MRU. Néanmoins, les contributions ayant été transférées au FRU pour lui permettre d’être opérationnel dès le 1er janvier 2016, la requérante avait dû demander au CRU la restitution des garanties en espèces couvrant la part de contribution ex ante par le biais des EPI au titre de 2015, lequel avait également refusé de les restituer. La requérante a demandé au TUE sur le fondement de l’article 340, deuxième alinéa du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), dans sa requête du 25 octobre 2021, au titre de la responsabilité non-contractuelle de constater que ce refus de restituer les garanties en espèces liées à l’EPI de 2015 et donc de les conserver constituait un enrichissement sans cause. Ce moyen soulevé par la requérante ne sera pas abordé dans le présent commentaire.
3 Le retrait d’agrément par la BCE s’est fait à la demande même de la requérante.
4 Cette notification de la résiliation des contrats d’EPI par la requérante a été faite à la demande du CRU au titre des démarches à effectuer pour obtenir la restitution des garanties en espèces.
5 Voir le point 14 de l’arrêt reflétant la position du CRU, lequel s’était plus précisément prononcé en ces termes: « l’annulation des EPI 2016-2021 et la restitution subséquente des garanties couvrant ces engagements ne pouvaient avoir lieu qu’après le versement en espèces d’une somme d’un montant égal au montant de l’engagement de paiement irrévocable concerné. » (soulignement ajouté).
6 Voir le point 15 de l’arrêt.
7 L’objet de la demande au TUE de la requérante, introduite par requête du 25 octobre 2021, portait, à titre principal sur le fondement des articles 272 et 340, premier alinéa du TFUE, sur la mise en cause de la responsabilité contractuelle du CRU au titre des périodes de contributions ex ante au FRU entre 2016 et 2021 du fait que son refus de restituer les sommes correspondant aux garanties en espèces liées à ces parts de contributions par le biais des EPI était contraire aux stipulations des contrats régissant les EPI et, à titre subsidiaire sur le fondement de l’article 340, deuxième alinéa du TFUE, sur la demande au TUE de constater que la conservation par le CRU des sommes correspondant aux garanties en espèces liées à ces EPI au titre de la période allant de 2016 à 2021 constituait un enrichissement sans cause. Le présent commentaire ne portera que sur le moyen portant sur la mise en cause de la responsabilité contractuelle du CRU pour les périodes de contributions allant de 2016 à 2021 à l’exclusion du moyen fondé sur l’enrichissement sans cause du CRU au titre de la conservation des garanties en espèces liées aux EPI 2016-2021.
8 L’Union bancaire européenne repose sur trois piliers : un mécanisme de surveillance unique (MSU), un mécanisme de résolution unique (MRU) et un système européen de garantie des dépôts.
9 Le MRU a pour objectif de permettre une résolution ordonnée des défaillances des banques en affectant le moins possible l’économie réelle et les finances publiques des Etats membres participants, définis à l’article 2 du règlement (UE) n°1024/2013 (États membres de la zone euro et des pays de l’UE dont la monnaie n’est pas l’euro dès lors qu’une coopération a été établie).
10 Règlement (UE) n°806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) nº 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).
11 Le FRU, détenu par le CRU, agence de l’Union et prévu à l’article 67, paragraphe 1 du règlement MRU.
12 Il s’agit de l’ensemble des établissements dans le champ d’application défini à l’article 2 du règlement MRU.
13 Contributions perçues par les autorités de résolution nationales puis transférées au FRU conformément à l’accord intergouvernemental du 21 mai 2014 concernant le transfert et la mutualisation des contributions au FRU (voir l’article 67, paragraphes 1 et 4, du règlement MRU).
14 Voir l’article 8, paragraphe 1 de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (...) (JO 2013, L 176, p. 338).
15 Voir le considérant 5 du règlement d’exécution 2015/81 qui renvoie à l’article 69, paragraphe 1, du règlement MRU qui définit le niveau cible du FRU : « Le CRU devrait calculer les contributions annuelles au Fonds sur la base d’un niveau cible unique, défini comme un pourcentage du montant des dépôts couverts de l’ensemble des établissements de crédit agréés dans tous les États membres participants. Conformément à l’article 69, paragraphe 1, du règlement no806/2014, le CRU devrait veiller à ce que, au terme d’une période initiale de huit années à compter du 1er janvier 2016 (...), les moyens financiers disponibles du Fonds atteignent au moins le niveau cible visé à l’article 69, paragraphe 1, dudit règlement. » (soulignements ajoutés). L’article 69, paragraphe 1, du règlement MRU fixe le niveau cible du FRU à au moins 1 % du montant des dépôts couverts.
16 Environ 3 000 établissements sont tenus de verser annuellement des contributions ex ante au FRU.
En En d’autres termes, pendant la période initiale de huit ans, le FRU est progressivement alimenté par les contributions ex ante afin de pouvoir atteindre le niveau cible début 2024 participants (estimé à 55 et à 80 milliards d’euros respectivement en 2014 et 2022) afin d’éviter de faire peser une charge exorbitante au secteur bancaire du fait du paiement en une seule et unique fois d’un montant de contributions équivalent à cette estimation. Concrètement, chaque année, 1/8e du montant (estimé) du niveau cible du FRU pour l’année 2024 est pendant cette période auprès des établissements, agréés au 1er janvier de chaque année de contribution dans les États membres participants, leur obligation de contribution individuelle étant pondérée en fonction de leur taille et de leur profil de risque.
La méthode de calcul est précisée par le règlement délégué (UE) 2015/63 de la Commission du 21 octobre 2014 complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contributions ex ante aux dispositifs de financement pour la résolution (JO 2015, L 11, p. 44) (« le règlement délégué 2015/63 ») et le règlement d’exécution (UE) 2015/81 du Conseil, du 19 décembre 2014, définissant des conditions uniformes d’application du règlement [MRU] en ce qui concerne les contributions ex ante au [FRU], (JO 2015, L 15, p. 1), (« le règlement d’exécution 2015/81»). Par ailleurs, la notification aux établissements français des montants des contributions au FRU est assurée par l’ACPR au plus tard le 1er mai (article 13, paragraphe 1, du règlement délégué n°2015/63 et article 5 du règlement d’exécution 2015/81) et le transfert des contributions revenant au FRU est effectué au plus tard le 30 juin de chaque année.
18 Voir l’article 70 paragraphe 3 du règlement MRU : « Les moyens financiers disponibles à prendre en compte pour atteindre le niveau cible indiqué à l’article 69 peuvent inclure des engagements irrévocables de paiement entièrement garantis par des actifs à faible risque non grevés de droits de tiers, réservés à l’utilisation exclusive du CRU et aux fins indiquées à l’article 76, paragraphe 1 (...). » (soulignement ajouté).
19 Voir l’article 8 paragraphe 3 du règlement d’exécution n°2015/81 : « Au cours de la période initiale, dans des conditions normales, le CRU autorise le recours aux engagements de paiement irrévocables à la demande d’un établissement. Le CRU assure une répartition équitable, entre les établissements qui en font la demande, du recours aux engagements de paiement irrévocables (...). » (soulignement ajouté).
20 La possibilité offerte aux établissements de crédit de souscrire des EPI répond à l’objectif de réduire l’impact financier des contributions en espèces et donc de préserver leur capacité à financer l’économie réelle.
21 Voir l’article 8, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 : « (...). Le montant des engagements de paiement irrévocables attribués ne peut être inférieur à 15 % du total des obligations de paiement de l’établissement concerné. Lorsqu’il calcule les contributions annuelles de chaque établissement, le CRU veille à ce que, pour toute année donnée, la somme de ces engagements de paiement irrévocables ne dépasse pas 30 % du montant total des contributions annuelles perçues conformément à l’article 70 du règlement (UE) no 806/2014. » (soulignements ajoutés).
22 Voir l’article 70 paragraphe 3 du règlement MRU. Cette exigence figure également à l’article 103 paragraphe 3 de la directive n°2014/59 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement : « Les moyens financiers disponibles à prendre en compte pour atteindre le niveau cible précisé à l’article 102 peuvent inclure des engagements de paiement irrévocables entièrement garantis par des actifs à faible risque non grevés de droits de tiers, mis à la libre disposition des autorités de résolution et exclusivement affectés aux fins précisées à l’article 101, paragraphe 1. » (soulignement ajouté) et à l’article 13 paragraphe 3 du règlement délégué n°2015/63 : « La décision précise dans quelles conditions et par quels moyens la contribution annuelle est versée et la part des engagements de paiement irrévocables visés à l’article 103 de la directive 2014/59/UE que chaque établissement peut utiliser. L’autorité de résolution n’accepte les garanties que si le type de celles-ci est les conditions dont elles sont assorties permettent leur libération rapide, y compris dans le cas où une décision de procéder à une résolution est prise pendant un week-end. Les garanties sont valorisées de manière prudente afin de tenir compte de conditions de marché gravement détériorées. » (soulignement ajouté).
23 Le TUE avait déjà eu l’occasion de préciser que la garantie revêt en pratique la forme d’un dépôt en espèces dans le point 12 de ses arrêts du 9 septembre 2020 dans les affaires concernant les recours de certaines banques françaises contre la décision d’une mesure prudentielle de la BCE imposant la déduction du montant cumulé des encours des engagements de paiement irrévocables sur les fonds propres de base de catégorie 1 (T-143-18, T-144/18, T-145/18, T-146/18, T-149/18, T-150/18) : « La garantie prend en pratique la forme d’un dépôt d’espèces d’un montant équivalent à celui de l’EPI, mis à libre disposition des autorités de résolution ou du système de garantie des dépôts, ainsi qu’il résulte d’une décision prise par le Conseil de résolution unique, en 2016, et du droit français transposant la directive 2014/49. ».
24 L’autre cas de restitution est prévu au paragraphe 2, de l’article 7, du règlement d’exécution 2015/81 dans une situation de résolution : « Lorsqu’une mesure de résolution fait intervenir le Fonds conformément à l’article 76 du règlement (UE) n°806/2014, le CRU appelle tout ou partie des engagements de paiement irrévocables, effectués conformément au règlement (UE) n° 806/2014, afin de rétablir la part des engagements de paiement irrévocables dans les moyens financiers disponibles du Fonds fixée par le CRU dans la limite du plafond fixé à l’article 70, paragraphe 3, du règlement (UE) n°806/2014. Une fois que le Fonds reçoit dûment la contribution liée aux engagements de paiement irrévocables qui ont été appelés, les garanties dont sont assortis ces engagements sont restituées. » (soulignement ajouté).
25 Suite à son retrait d’agrément de la requérante.
26 Le point 20 de l’arrêt précise que la requérante a renoncé, en cours d’instance, à sa demande initiale d’annulation, sur le fondement des articles 256 et 263 du TFUE, de la décision de refus du CRU en date du 13 août 2021 de restituer les garanties en espèces couvrant les EPI au titre de 2015 à 2021.
27 Les contrats d’EPI souscrits entre 2016 et 2021, régis par le droit luxembourgeois, comportent une clause compromissoire au sens de l’article 272 du TFUE attribuant compétence au TUE pour statuer sur tout différend concernant les contrats (voir le point 22 de l’arrêt).
28 Voir l’article 340, premier alinéa du TFUE : « La responsabilité contractuelle de l’Union est régie par la loi applicable au contrat en cause. »
29 L’autre texte de référence concerne l’article 7 paragraphe 1 du règlement d’exécution 2015/81.
30 Voir le point 35 de l’arrêt : « Lors de l’audience, la requérante a précisé qu’elle ne demandait pas la restitution de ses contributions en numéraire. Elle les aurait payées à hauteur de 85 % de sa contribution. Elle demanderait uniquement la restitution des sommes qu’elle aurait versées chaque année pour garantir les engagements de paiement irrévocables qu’elle souscrivait. »
31 Voir le point 53 de l’arrêt.
32 La CJUE a d’ailleurs, dans son arrêt du 29 septembre 2022 (C-202/21 P, EU:C:2022:734), précisé dans le point 55 : « il importe de relever que [l’article 70 paragraphe 4 du règlement MRU] se réfère non pas aux «contributions dues», mais aux «contributions dûment reçues», indiquant ainsi que la règle de non remboursement qu’elle établit s’applique aux contributions ex ante qui ont été régulièrement perçues à la date de leur paiement ».
33 Voir l’article 70 paragraphe 3 du règlement MRU cité en note de bas de page n° 18.
34 Voir l’article 8 paragraphe 3 du règlement d’exécution 2015/81 cité en note de bas de page n° 19.
35 Voir le point 32 de l’arrêt : « En deuxième lieu, comme le relève la requérante, pour satisfaire à leur obligation de contribution au FRU, les établissements de crédit ont, conformément à l’article 70, paragraphe 3, du règlement n° 806/2014, la possibilité soit de verser immédiatement leur contribution, soit de souscrire un engagement de paiement irrévocable. » (soulignement ajouté).
36 Voir le point 53 de l’arrêt : « s’agissant des arguments selon lesquels le CRU aurait erronément interprété l’article 70, paragraphe 4, du règlement no 806/2014 en ce qu’il aurait confondu les contributions en espèces et les garanties en espèces couvrant les EPI 2016-2021, il y a lieu de relever que, s’il est vrai que le CRU a mentionné l’article 70, paragraphe 4, du règlement n° 806/2014 dans la lettre du 13 août 2021, il ne ressort pas de cette lettre que celui-ci aurait appliqué cette disposition aux garanties en espèces couvrant les EPI 2016-2021. Dans cette lettre, le CRU s’est limité à exiger de la requérante qu’elle verse une somme en espèces d’un montant équivalent à celui des EPI 2016-2021, conformément à son obligation de verser l’intégralité des contributions dues au titre de la période où elle relevait du champ d’application du règlement n° 806/2014 (voir points 28 à 31 ci-dessus). Dès lors, le CRU n’a pas commis l’erreur d’interprétation qui lui est reprochée. » (soulignements ajoutés).
37 Voir les points 28 et 29 de l’arrêt.
38 Voir les points 5, 29 et 37 de l’arrêt : le rappel, à plusieurs reprises, dans l’arrêt de l’objectif assigné à la perception annuelle de contributions ex ante permettant au FRU d’atteindre son niveau cible met en lumière la volonté du législateur de l’Union, lors de l’institution du FRU à compter du 1er janvier 2016, de garantir un financement effectif et suffisant du FRU (voir le considérant 107 du règlement MRU).
39 Cette finalité assignée par le législateur, au sein du règlement MRU, pour la perception annuelle des contributions ex ante au FRU pendant la période initiale avait déjà été rappelée dans les mêmes termes par une jurisprudence constante : voir l’arrêt du TUE du 20 janvier 2021, ABLV Bank c/CRU (T-758/18, EU:T:2021:28) notamment dans le point 61 : « il résulte de l’article 69, paragraphe 1, du règlement n° 806/2014, ainsi que de l’article 4, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63, que la perception annuelle des contributions ex ante des établissements de crédit a été mise en place pour veiller à ce que, au terme d’une période initiale de huit années à compter du 1er janvier 2016, les moyens financiers disponibles du FRU atteignent au moins 1 % du montant des dépôts couverts de tous les établissements de crédit agréés dans tous les États membres participants. » (soulignement ajouté) et le point 74. La CJUE a déjà également dans un arrêt du 14 novembre 2019, State Street Bank International, (C-255/18, EU:C:2019:967) insisté sur l’existence de cet objectif en son point 41.
40 Voir le point 30 de l’arrêt qui se réfère au point 56 de l’arrêt de la CJUE.
41 Voir la première phrase du point 37 de l’arrêt.
42 Voir la seconde phrase du point 37 de l’arrêt.
43 Voir le point 38 de l’arrêt.
44 Voir le point 40 de l’arrêt.
45 Le TUE emploie indifféremment le mot « verser » comme dans les points 28, 38, 40 de l’arrêt et le mot « payer » dans les points 44 et 45 de l’arrêt. D’ailleurs, il convient néanmoins de noter que le TUE, dans les arrêts du 9 septembre 2020 (T-150/18, T-345/18, T-143/18, T-144-18, T-145-18, T-146/18, T-149-18) à leur point 10, a quand même employé le mot « payé » pour les contributions par le biais d’EPI en dehors de tout appel: « En ce qui concerne le financement du fonds de résolution unique (...), il importe de souligner que les cotisations que les établissements de crédit sont tenus de verser au fonds de résolution unique (...) peuvent être payées soit par le biais d’un versement immédiat, soit par le biais d’un engagement de paiement irrévocable. » (soulignement ajouté). Cela dénote une certaine confusion dans les termes utilisés et induit un statut incertain des EPI.
46 Voir l’article 7 paragraphe 2 du règlement d’exécution 2015/81 qui prévoit l’appel en paiement des EPI qu’en cas de mesure de résolution: « Lorsqu’une mesure de résolution fait intervenir le Fonds (...), le CRU appelle tout ou partie des engagements de paiement irrévocables, effectués conformément au règlement [MRU], afin de rétablir la part des engagements de paiement irrévocables dans les moyens financiers disponibles du Fonds fixée par le CRU dans la limite du plafond fixé à l’article 70, paragraphe 3, du règlement (UE) n°806/2014 (...). ». Voir, ci-après, notre commentaire en fin de paragraphe 10 et en fin de paragraphe 13.
47 Il est étonnant de relever que le TUE, pour démontrer que les parts de contributions ex ante par le biais d’EPI sont assimilables à des contributions ex ante payées immédiatement en espèces ne se soit pas fondé directement sur le paragraphe 3 de l’article 70 du règlement MRU qui dispose que « Les moyens financiers disponibles à prendre en compte pour atteindre le niveau cible indiqué à l’article 69 peuvent inclure des engagements irrévocables de paiement entièrement garantis par des actifs à faible risque non grevés de droits de tiers, réservés à l’utilisation exclusive du CRU (...) », ni sur l’article 3, paragraphe 1, alinéa 34 de ce même règlement définissant les «moyens financiers disponibles» comme « les espèces, dépôts, actifs et engagements de paiement irrévocables dont dispose le Fonds aux fins énumérées à l’article 76, paragraphe 1. » (soulignements ajoutés). C’est sans doute en raison du fait que si les deux parties au litige étaient d’accord sur l’interprétation littérale de ces articles permettant de considérer que les EPI font bien partie des moyens financiers disponibles du FRU, elles ne l’ont pas interprété de manière identique (le CRU estimant que les EPI font partie des moyens disponibles du FRU qu’à la condition que les engagements de payer au titre des EPI puissent être exécutés à première demande).
48 Voir le point 33 de l’arrêt. Le TUE s’était déjà prononcé dans les mêmes termes dans un arrêt du 20 janvier 2021, ABLV Bank c/ CRU (T-758/18, ) en son point 111 en précisant que « force est de constater que des dispositions spécifiques régissent les engagements de paiement irrévocables qui, comme le précise l’article 70, paragraphe 3, du règlement n° 806/2014, ne peuvent pas dépasser 30 % du montant total des contributions perçues conformément à cet article. Ces engagements ont une nature différente de celle des contributions ex ante, raison pour laquelle le législateur de l’Union a estimé nécessaire de les soumettre à un régime spécifique. À cet égard, le fait que l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 ne concerne que lesdits engagements, à l’exclusion des contributions ex ante, traduit la volonté du législateur de ne pas soumettre ces dernières à la règle prévue à cette disposition. Il n’y a donc pas lieu d’appliquer par analogie l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81 aux contributions visées par l’article 70, paragraphe 4, du règlement n° 806/2014, comme le soutient en substance la requérante. » (soulignement ajouté).
49 Voir le point 40 de l’arrêt.
50 Voir le point 34 de l’arrêt.
51 Depuis, la CJUE a confirmé la position du TUE exprimée sur le régime spécifique attaché aux EPI, en tant que contrats, dans son arrêt du 29 septembre 2022, ABLV Bank c/ CRU (C-202/21 P, EU:C:2022 :734, points 58, 130 et 152).
52 L’article 7 paragraphe 2 du règlement d’exécution 2015/81 prévoit que « Lorsqu’une mesure de résolution fait intervenir le Fonds conformément à l’article 76 du règlement (UE) n° 806/2014, le CRU appelle tout ou partie des engagements de paiement irrévocables, effectués conformément au règlement (UE) n°806/2014, afin de rétablir la part des engagements de paiement irrévocables dans les moyens financiers disponibles du Fonds fixée par le CRU dans la limite du plafond fixé à l’article 70, paragraphe 3, du règlement (UE) n°806/2014. Une fois que le Fonds reçoit dûment la contribution liée aux engagements de paiement irrévocables qui ont été appelés, les garanties dont sont assortis ces engagements sont restituées. Si le Fonds ne reçoit pas dûment, à première demande, le montant en espèces requis, le CRU saisit les garanties dont est assorti l’engagement de paiement irrévocable conformément à l’article 70, paragraphe 3, du règlement (UE) n°806/2014. » (soulignement ajouté).
Voir également le 16e considérant du règlement d’exécution 2015/81 : « L’appel d’engagements de paiement irrévocables ne devrait avoir lieu qu’en cas de mesure de résolution faisant intervenir le Fonds. »
53 L’article 7 paragraphe 1 du règlement d’exécution 2015/81 dispose que
« le recours aux engagements de paiement irrévocables visés à l’article 70, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 806/2014 ne compromet en aucune manière la capacité financière ni la liquidité du Fonds ».
54 Le CRU s’était également référé à l’article 70 paragraphe 4 du règlement n°806/2014.
55 Voir les points 31 et 39 de l’arrêt. Le TUE confirme le point 85, libellé en des termes identiques, d’une décision du TUE du 20 janvier 2021, ABLV Bank c/ CRU,
T-758/18, EU:T:2021:28).
56 Gaston Jèze définissait l’impôt comme « une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d’autorité à titre définitif et sans contrepartie en vue de la couverture des charges publiques. »
57 Voir le point 113 de l’arrêt de la CJUE, 15 juillet 2021, Commission c/ Landesbank Baden-Württemberg, C584/20 P et C621/20 P, EU:C:2021:601 : « Or, en raison de la nature spécifique des contributions ex ante au FRU, consistant, ainsi qu’il ressort des considérants 105 à 107 de la directive 2014/59 et du considérant 41 du règlement n° 806/2014, à garantir, dans une logique d’ordre assurantiel, que le secteur financier procure des ressources financières suffisantes au MRU pour qu’il puisse remplir ses fonctions, tout en encourageant l’adoption, par les établissements concernés, de modes de fonctionnement moins risqués, le calcul de ces contributions repose, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 143 de ses conclusions, non sur l’application d’un taux à une assiette, mais, en application des articles 102 et 103 de la directive 2014/59 ainsi que des articles 69 et 70 du règlement n° 806/2014, sur la définition d’un niveau cible devant être atteint par la somme desdites contributions prélevées avant la fin de l’année 2023, puis d’un niveau cible annuel devant être réparti entre les établissements agréés sur le territoire des États membres participants au MRU. » (soulignement ajouté). Voir également, en ce sens, les arrêts du TUE du 20 décembre 2023, dans les affaires T-383/21, T-384/21, T-385/21, T-387/21, T-388/21, T-389/21 et T-397/21, les points 40 ou 42, selon le cas).
58 Voir les points 56, 57 et 58 de l’arrêt. Voir, en ce sens, l’arrêt du TUE du 20 janvier 2021, ABLV Bank c/CRU, T-758/18, EU:T:2021:28, points 70-72 ; voir, également, conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire ABLV Bank/CRU, C-202/21P, EU:C:2022:327, point 64 (soulignement ajouté). Pour mémoire, l’arrêt précité ABLV précise en son point 71, que « le versement d’une contribution par un établissement au FRU ne garantit pas une contrepartie quelconque, mais vise, dans l’intérêt public, l’alimentation en fonds du FRU jusqu’au niveau minimal prévu par le législateur de l’Union dans l’objectif d’assurer la stabilité du système bancaire européen. » (soulignement ajouté). Cette absence de lien automatique et de contrepartie qui rappelle également un autre trait de définition des impôts en droit français puisque ces derniers sont perçus sans contrepartie, participe davantage de la logique d’ordre assurantiel précitée.
59 Cette partie du raisonnement succède au rappel de la portée de l’obligation pour un établissement redevable de verser l’intégralité de la contribution ex ante sous le prisme de l’objectif d’atteinte du niveau cible par le FRU, finalité assignée au mécanisme de perception annuelle des contributions ex ante (1re interprétation téléologique).
60 Voir le point 41 de l’arrêt. Le TUE, dans ce point, s’appuie sur les conclusions de l’avocate générale Juliane Kokott présentées le 28 avril 2022 dans l’affaire ABLV Bank c/ CRU (C202/21 P, EU:C:2022:327) au point 87 qui indique notamment que « Il ressort de l’article 7, paragraphe 2, du règlement d’exécution 2015/81 que l’annulation d’un engagement de paiement irrévocable et la restitution de la garantie ne sont effectuées que contre réception de la contribution. Il doit donc en aller de même en cas de sortie du système visée au paragraphe 3, car, s’il en était autrement, les engagements de paiement irrévocables ne pourraient jamais atteindre leur objectif. Dès lors, l’annulation de l’engagement irrévocable de paiement et la restitution de la garantie n’impliquent pas que la contribution pour laquelle cet instrument est prévu ne doive pas être fournie. Au contraire, la sortie du système doit entraîner l’appel de l’engagement irrévocable de paiement, ce que le CRU a d’ailleurs confirmé dans le cadre de la procédure de pourvoi. » (soulignement ajouté).
61 Voir point 42 de l’arrêt.
62 Voir point 44 de l’arrêt.
63 Dans le cas de mesure de résolution, prévu par l’article 7 paragraphe 2, si la FRU ne reçoit pas, à première demande, les montants d’EPI requis, il saisit les garanties en espèces.
64 Aux termes de l’article 7, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2015/81, « Les [EPI] d’un établissement qui ne relève plus du champ d’application du règlement (UE) n° 806/2014 sont annulés et les garanties dont ils sont assortis sont restituées. ».
65 Voir le point 43 de l’arrêt.
66 Le point 43 de l’arrêt renvoie lui-même au point 33 qui précisait que « En troisième lieu, l’article 7 du règlement d’exécution 2015/81 énonce certaines règles applicables aux engagements de paiement irrévocables, lesquels présentent la particularité d’être des contrats conclus pour une durée indéterminée permettant aux établissements de différer le paiement de leur contribution. Cette particularité a conduit le législateur de l’Union à instituer un régime spécifique propre à ces engagements. » (soulignement ajouté). Voir, aussi le paragraphe 10 du présent commentaire sur le particularisme des contrats d’EPI.
67 Voir point 55 de l’arrêt.
68 Voir les points 45 et 47 (encore plus explicite) de l’arrêt.
69 La Cour des comptes européenne le rappelle au point 19 de son Rapport de 2022 : « Le CRU a considéré que le niveau cible prévu par le règlement [MRU] comme étant dynamique par nature : ce niveau évolue au cours de la période initiale, car elle doit reposer sur la projection du montant des dépôts qui seront couverts à la fin de cette période, le 31 décembre 2023. »
70 Voir le point 48 de l’arrêt. Le TUE rappelle dans ce point 48 qu’il a déjà apporté cette précision dans les mêmes termes dans l’arrêt du 20 janvier 2021, ABLV Bank c/ CRU, T-758/18, EU:T:2021:28, aux points 75 et 76.
71 Cette interdépendance avait d’ailleurs été remise en cause au travers de l’opacité de la méthode de calcul des contributions individuelles ex ante par le CRU telle que définie par le règlement délégué 2015/63 qui avait donné lieu à une annulation de la décision de calcul par le CRU par le TUE pour violation de son obligation de motivation dans un arrêt en date du 20 septembre 2020, dans l’affaire Landesbank Baden-Württemberg c/ CRU, T411/17, ECLI:EU:T:2020:435, dans le point 100 (« Le Tribunal ne conteste pas la nature confidentielle des données des (environ) 3 500 autres établissements, mais relève que, dans la mesure où il repose de manière interdépendante sur ces données, le calcul de la contribution de la requérante s’avère intrinsèquement opaque » et le point 102 (« Cela étant, au-delà de telles contestations ciblées, la contribution de la requérante étant calculée de manière interdépendante et sur des bases non communicables, la méthode de calcul porte atteinte à sa possibilité de contester utilement la décision attaquée. ») Cette notion d’interdépendance apparaît également dans l’arrêt du TUE du 23 septembre 2020, Hypo Vorarlberg Bank AG c/ CRU, T-414/17 (points 74, 76 et 101) ainsi que dans l’arrêt du TUE du 23 septembre 2020, T-420/17, (points 103, 105 et 130). Cela étant, cet arrêt du TUE (T-411/17) a été censuré, depuis, par la CJUE, dans son arrêt du 15 juillet 2021, Commission c/ Landesbank Baden-Württemberg, C584/20 P et C621/20 P, ECLI:EU:C:2021:601, tout en maintenant l’annulation de la décision du CRU toujours en raison de la violation de son obligation de motivation, en raison, non pas de la méthode de calcul (puisque la CJUE confirme la légalité des articles 4 à 7 et 9 du règlement délégué 2015/63 ainsi que de son annexe I définissant la méthode de calcul) mais en de l’absence de communication d’informations pertinentes par le CRU aux établissements.
72 Voir les points 75 à 77 de l’arrêt.
RB
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