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Catastrophes majeures

Risk Management public et attractivité

En raison du développement significatif des risques climatiques, technologiques et politiques dans le monde, la gestion des catastrophes majeures constitue un enjeu essentiel de sécurité économique qui concerne au premier chef les Pouvoirs Publics. Une restructuration du risk management public, éparpillé et dilué entre divers ministères et organismes, serait souhaitable d’une part pour une approche globale des risques majeurs et émergents, d’autre part pour la sécurité des comptes publics, enfin pour l’attractivité de la Place de Paris.

Le 15/05/2018
François Vilnet

L’attractivité d’un pays dépend de multiples facteurs, en particulier économiques, financiers et fiscaux. Elle est aussi fonction de l’image, qui est très liée à la façon dont un pays est géré, incluant la capacité de réforme, de modernisation et de stratégie dans le domaine régalien, dont fait partie le suivi des risques majeurs pays, souvent négligé, tant qu’il n’y a pas de catastrophe.

Ainsi la gestion, la prévention et le financement des catastrophes majeures concernent au premier chef les Pouvoirs Publics, car il s’agit d’un enjeu majeur de sécurité économique, en raison du développement significatif des risques climatiques, technologiques et politiques dans le monde. La France, compte tenu de sa position géographique et de son développement technologique est un pays très exposé aux risques majeurs de toute nature et l’État l’est en particulier sur les risques extrêmes.

Une restructuration du risk management public, éparpillé et dilué entre divers ministères et organismes, serait souhaitable d’une part pour une approche globale des risques majeurs et émergents, d’autre part pour la sécurité des comptes publics. Une fonction intégrée et dotée de moyens spécifiques de risk management public donnerait ainsi de la visibilité et de l’efficacité pour inventorier, réduire et financer les risques majeurs potentiels. Ce serait aussi un facteur de compétitivité de la principale place financière d’Europe continentale.

Exposition de certains pays aux risques majeurs

Typologie de risques

Nous ne prenons pas ici en compte les risques financiers, du ressort de la gestion économique, ni les risques extérieurs au pays, du ressort de la politique étrangère. Nous nous limitons aux risques majeurs naturels et du fait de l’homme.

Évaluation des risques majeurs et des catastrophes

En raison de la forte dispersion des catastrophes naturelles ou du fait de l’homme selon les périls et les pays, il n’y a pas de définition quantitative internationale des risques majeurs ni des catastrophes, qui découlent d’événements impliquant une série de biens endommagés et/ou de personnes tuées ou blessées.

On peut néanmoins définir les risques majeurs par leur probabilité ou leur montant (absolu ou relatif). Il est usuel en ce qui concerne la probabilité des risques majeurs d’avoir des périodes de retour de 100 à 250 ans (La réglementation Solvabilité 2 en Europe utilise comme standard une période de retour de 200 ans). Il n’y a en revanche pas de définition standard pour les risques majeurs en montant, car ils dépendent de la taille et du développement économique d’un pays, nous prenons donc comme base pour les catastrophes (événements réels) et les risques majeurs (reflétant les expositions estimées virtuelles) :

  • la valeur économique de l’ensemble des dommages de tous types, car plus les sinistres sont importants, plus il y a d’écart entre les dommages économiques et les dommages assurés ;
  • la référence du PIB pays, pour avoir un certain degré de comparabilité entre les différents pays, quelle que soit leur taille.

Il faut aussi prendre en compte le fait que plus les dommages sont importants et plus les pays sont importants, plus il y a un risque de corrélation avec les marchés financiers, ce qui peut constituer un amorçage de crise locale voire même internationale dans des cas extrêmes. D’où l’importance pour des États développés de s’y préparer et de prendre les mesures nécessaires, avant que ces événements aléatoires ne se produisent.

En première approximation, on pourrait fixer la marge d’évaluation des risques majeurs entre un quart et un point de PIB (fourchette correspondant en moyenne à des sinistres centenaires pour les pays exposés) et les risques extrêmes entre un point et cinq points de PIB (correspondant en général à des sinistres de période de retour supérieure à 200 ans). Dans cette approche, il serait raisonnable de penser que les assureurs et réassureurs devraient intervenir sur les risques majeurs et les États sur les risques extrêmes. On verra que ce n’est pas toujours le cas, en particulier pour la France.

Au-delà, pour des expositions supérieures à 5 points de PIB (même s’il y a des exemples réels pour des pays en développement – voir infra quelques catastrophes récentes), on rentre dans des zones inconnues pour des pays développés et il faudrait envisager des mécanismes de mutualisation ou de solidarité régionale pour pouvoir y faire face à l’avance.

Développement des risques au niveau mondial

Plusieurs facteurs jouent sur le fait que les dommages économiques des catastrophes récentes (valeur absolue et part relative par rapport au PIB des dommages économiques globaux) sont en augmentation à cause de différents axes de développement :

  • richesses avec augmentation de la valeur des biens, de nombreux pays étant en croissance significative ;
  • concentrations des risques, les villes se développant historiquement près des fleuves et des rivages, parfois même dans des zones sismiques ;
  • internationalisation de la production industrielle avec peu de stocks, peu de fournisseurs et imbrication des chaînes de production ;
  • technologies avec de nouvelles productions plus concentrées et parfois plus risquées ;
  • informatique avec imbrication des réseaux et concentration des process ;
  • tensions politiques et zones à risque avec l’augmentation et la diffusion du terrorisme ;
  • climat avec tendance progressive au réchauffement induisant un possible changement d’intensité des catastrophes climatiques ;
  • prix de la vie humaine, de la réparation des dommages corporels et des dépenses de santé ;
  • risques d’épidémie avec le développement des transports et des déplacements internationaux des populations.

On a ainsi noté ces dernières années une tendance à la hausse des catastrophes naturelles et humaines, à la fois en fréquence et en montant, sans que l’on puisse faire des projections sur une possible future diminution de celles-ci. On notera en particulier quelques événements significatifs des dix dernières années :

  • tremblement de terre à Haïti (2010) : évalué à 120 % du PIB, donc pays devenu très dépendant de l’aide internationale pour sa reconstruction ;
  • tsunami et accident nucléaire de Fukushima (2011) : estimé à environ 6 % du PIB ;
  • tremblement de terre du Chili (2013) : estimé à environ 15 % du PIB ;
  • inondations de Thaïlande (2014) : estimées à 13-14 % du PIB.

Ces événements montrent à la fois l’aspect potentiellement dévastateur pour des petits pays, la vulnérabilité des pays de taille moyenne ainsi que pour des grands pays la survenance inconnue jusqu’alors et difficile à modéliser de certains événements mixtes (naturels et technologiques) touchant des installations nucléaires en principe soumises à des normes sévères. On constate aussi que les dommages assurés sont d’autant plus faibles que le rapport des dommages totaux au PIB est élevé, d’où un différentiel important d’assurance obligeant les États à intervenir dans des cas non prévus. Ce phénomène qui s’amplifie avec le temps dénote des problèmes d’assurabilité mis en évidence et quantifiés par les études de l’OCDE, de l’Association de Genève, de l’association internationale des réassureurs (voir en particulier l’étude 2015 du Global Reinsurance Forum) et des grands réassureurs.

De nombreux pays vont ainsi devoir s’adapter à une possible récurrence de sinistres plus importants, à un différentiel de couverture d’assurance d’autant plus important que les événements sont extrêmes ainsi qu’à une difficulté de prévoir et modéliser certains événements.

Exposition de l’Europe aux risques majeurs

Suite au choc historique de l’année 2011 pour l’assurance et la réassurance mondiale, la plus coûteuse en catastrophes naturelles et technologiques (dont Fukushima, catastrophe régulièrement réévaluée), avec des dommages économiques estimés à plus de 500 milliards de dollars, des réflexions ont eu lieu dans différents marchés, avec des réflexions sur la mutualisation des couvertures (pools catastrophe en Asie…) et des décisions critiques industrielles sur certaines filières (sortie du nucléaire dans certains pays…).

En 2013, la Commission européenne avait engagé un travail de fond sur les catastrophes naturelles et humaines, avec un comparatif par péril des expositions des différents marchés ainsi qu’une réflexion sur l’amélioration possible de la gestion, la prévention et l’assurabilité des risques majeurs. À l’issue de ces travaux, un « Livre vert sur les catastrophes naturelles et humaines » a été publié à l’usage des professionnels. De nombreux commentaires ont été produits pour nourrir la réflexion, fondés sur une étude comparative de l’assurance des catastrophes dans les différents pays de l’Union. Cette analyse des systèmes de couverture et de prévention des risques majeurs et des meilleures pratiques en Europe n’a pas été suivie d’effets, la nouvelle Commission de 2015 ayant considéré d’autres priorités.

Peu de marchés d’assurance et de réassurance ont de leur côté pris des initiatives suite au Livre Vert de la Commission. Le seul changement significatif a eu lieu au Royaume-Uni dans le domaine des catastrophes naturelles avec la création de Flood Re, réassureur public créé pour faciliter la gestion de l’assurance inondations dans les zones à risques, en complément de l’assurance privée : cette structure utilise la réassurance internationale pour mobiliser des capacités et permettre une mutualisation des risques. Au niveau des catastrophes humaines, la plus notable initiative est la création en 2016 de l’IFTRIP (Forum international des pools terrorisme d’assurance et de réassurance), à l’échelle internationale et regroupant les principaux pools terrorisme européens, l’objectif étant d’améliorer la perception du risque dans les différents marchés, sa couverture et sa mutualisation.

Il faudrait à la suite du Livre Vert développer une vision marché des expositions majeures en Europe sur le montant des dommages économiques possibles ainsi qu’une vision globale des interdépendances économiques entre différents pays, tenant compte des nouvelles chaînes de production complexes et diversifiées pour les produits industriels. Il faudrait également évaluer pour l’État le reste à charge des Pouvoirs Publics (biens publics et intervention en tant qu’assureur de dernier recours).

Exposition de la France aux risques majeurs

Exposition

La France est exposée par sa position géographique (maritime, fluviale et géologique) à pratiquement tous les périls naturels (incluant le volcanisme avec les DOM/TOM). Les engagements potentiels constituent des risques majeurs pour le vent, l’inondation, le tsunami, le tremblement de terre, le gel, la sécheresse… Les risques qu’on peut considérer comme extrêmes seraient essentiellement d’ordre spatial (tempêtes solaires, météorites…) et climatique (dérèglement potentiel cumulatif et sur longue période).

La France est aussi particulièrement exposée aux risques majeurs du fait de l’homme, compte tenu de son développement technologique (accidents industriels sur des technologies de pointe) et par son activisme politique international (terrorisme et mouvements populaires), de même en santé, comme pour tous les pays à des épidémies.

Cartographie des risques majeurs

Les événements majeurs et leur financement ont fait l’objet d’une consultation OCDE, comprenant l’évaluation des risques et les limites d’assurabilité pour les événements extrêmes. Les événements extrêmes sont susceptibles de varier de quelques points de PIB pour des événements de type cyberattaque massive à des dizaines de points de PIB pour des catastrophes nucléaires ou du terrorisme NBCR (Nucléaire, Biologique, Chimique, Radiologique). Ils constituent donc un enjeu majeur pour un pays.

Les événements de type « cygne noir » (montant mesurable en points de PIB et imprévisibilité) qu’ils soient financiers ou politiques ont existé sur la période récente, c’est le cas par exemple de la crise financière mondiale de 2008. D’autres peuvent advenir (attentats terroristes majeurs, épidémies, événement spatial, cyberattaques…), mettant en évidence la fragilité des systèmes complexes dans un monde devenu très interconnecté.

Dans l’évaluation des risques majeurs, il y a peu d’approche structurée par pays ou par région. La réglementation sur le contrôle des risques des entreprises du monde de la finance ne s’applique pas aux États. Les organismes nationaux (type Cour des Comptes en France) ou internationaux, bien qu’indépendants, ne peuvent faire que des recommandations non contraignantes.

Devant ce manque de données et d’études, l’APREF (Association des Professionnels de la Réassurance en France) a entrepris une approche expérimentale de cartographie des risques majeurs en France, à partir des événements marché et des données publiques, préfigurant une démarche plus structurée et souhaitable émanant du recentrage éventuel du risk management public. Il s’agit d’un travail en cours alimenté par les scénarios France sur des risques connus ou émergents (à défaut, par des scénarios étrangers transposés). Une deuxième étape sera l’étude des éventuelles corrélations entre différents scénarios et leur éventuel impact financier sur les marchés.

Il en ressort une difficulté financière à assurer le financement de certains scénarios de risques extrêmes, principalement à cause de couvertures insuffisantes, d’où résultent :

  • une différence sensible entre les dommages économiques potentiels et les dommages assurés, d’autant plus importante avec la taille des catastrophes potentielles ;
  • un besoin de développement des couvertures de biens et de personnes ;
  • une mutualisation nécessaire des sinistres extrêmes, qui dépassent la capacité contributive du pays.

Gestion des risques majeurs en France

Situation actuelle

Les principaux ministères concernés par l’étude, la prévention ou le financement des risques majeurs sont l’Intérieur, l’Écologie et les Finances. La délégation aux risques majeurs produit pour le MTES (ministère de la Transition Écologique et Solidaire) un rapport annuel sur les risques naturels et technologiques. Un Délégué aux Risques Majeurs, rattaché au MTES, travaille à la réduction des risques. Son rôle pourrait aussi être étendu et intégrer différents organismes techniques, comme ceux qui suivent la sécurité dans l’industrie nucléaire (ASN et IRSN).

La création récente de l’ONRN (Observatoire National des Risques Naturels) pourrait, en tant qu’organe centralisé thématique, servir de modèle pour un organisme plus ambitieux et à périmètre plus large. Différents organismes suivent aussi les risques majeurs dans des ministères, des organismes indépendants ou en transversal, comme le Secrétariat Général de la Défense Nationale (SGDN).

Le CAE (Conseil d’analyse économique) produit des analyses de long terme sur les risques majeurs, y compris technologiques (nucléaire) avec des recommandations pour des bonnes pratiques (voir rapport 2012). Le Conseil Général de l’Environnement durable produit aussi des études dans ce domaine. La Cour des Comptes étudie du point de vue technique et comptable les engagements de l’État, en particulier les garanties de passif explicites ou implicites, importantes dans le cas des risques majeurs ; elle analyse également des sujets technologiques majeurs comme l’énergie et le nucléaire.

France Stratégie, organisme rattaché aux services du premier ministre et qui a repris certaines fonctions du Commissariat au Plan produit des études prospectives et est chargé d’alerter les Pouvoirs Publics sur tout ce qui touche aux sujets stratégiques nationaux ainsi que sur les moyens de moderniser l’Administration.

Risk manager Pays

Réflexions internationales

Depuis une dizaine d’années, l’OCDE étudie et commente le risk management Pays de ses différents membres. En 2009, elle a ainsi proposé officiellement la création d’une fonction de CRO (Country Risk Officer) à l’échelle d’un pays, équivalente à la fonction CRO (Chief Risk Officer) commune dans les grandes entreprises. Le but étant de lui donner des moyens d’action transversaux pour sortir de la vision « silo » par ministère qui est celle de la plupart des gouvernements et qui a pour effet de diluer les responsabilités et les prises de décision. Elle a publié un document en 2014 sur la gouvernance des risques critiques, où parmi les recommandations aux ministres des Finances figure l’utilité d’un risk management public totalement intégré. Elle a engagé en 2016 une importante consultation sur le risk management public et le financement des catastrophes par les marchés d’assurance/ réassurance et des États et conseillé aux présidents du G20 d’agir sur ce sujet stratégique.

L’Association de Genève, qui regroupe les grands assureurs et réassureurs mondiaux, a repris cette idée en 2013 en recommandant la création de Risk Managers Pays pour une meilleure gestion et prévention des risques majeurs.

La dernière initiative au niveau mondial est la création en 2016 de l’International Development Forum (IDF) avec l’appui de l’ONU, de la Banque mondiale et de l’IIS (Association Internationale de l’Assurance), dans le but de développer la connaissance des risques, la réglementation, le partage et le transfert des risques ainsi que la résilience des marchés d’assurance. C’est un projet d’amélioration du risk management public et on attend les recommandations et les priorités de cet organisme.

Expériences internationales

L’OCDE publie depuis une dizaine d’années des réflexions et des préconisations de risk management public pour ses membres, à travers de nombreuses études. Ses recommandations portent à la fois sur le suivi et la prévention des risques majeurs et sur leur financement avec tout ce qui a trait à l’assurance des biens et des personnes et à l’intervention ultime des États.

Les pays anglo-saxons, nordiques et alpins sont souvent à la pointe dans le risk management des entreprises et ont développé plusieurs types de fonctions de risk management public à différents niveaux : régional, en Suisse ; comité inter-provincial au Canada ; comité de sécurité civile aux États-Unis et au Royaume-Uni… (voir le rapport OCDE de 2009 sur Innovation in Country Risk Management). Le Royaume-Uni a développé une cartographie des risques pays (National Risk Assessment). Des programmes centralisés de prévention et de limitation des risques ont été développés par des pays pour des risques naturels et humains. Aux États-Unis, une agence fédérale (FEMA- Federal Emergency Management Agency) assure le suivi et la prévention des risques majeurs de toute nature.

Risk Manager France

Tous les organismes de suivi par types de risques permettent une vision intéressante mais parcellaire d’un certain nombre de risques et de périls qui mettent en jeu la couverture des citoyens en France et les finances publiques. Il s’agit maintenant de savoir s’il convient de rationnaliser tous ces dispositifs dans une approche plus globale et plus moderne de misk management pays, comme le conseillent tous les organismes internationaux traitant cette thématique.

La création d’une fonction stratégique intégrée pour l’État et rattachée à haut niveau (premier ministre), serait la centralisation de coordination de l’évaluation, la gestion et la prévention des risques majeurs pays. Elle pourrait s’appuyer sur l’ensemble des organismes existant dans ce domaine et peut-être ensuite être déclinée sous forme de coordinateurs dans les différents ministères concernés, les régions et décideurs publics ainsi que devenir l’interlocuteur naturel des actuels ou futurs Risk Managers des grandes collectivités locales, grandes villes et grandes entreprises.

Le Risk Manager France devrait pouvoir s’appuyer sur un organe technique indépendant, en charge de l’évaluation et des paramètres des risques majeurs, chargé en particulier de préparer une cartographie générale des risques majeurs, de leur probabilité et des moyens de les réduire et les limiter dans le temps.

L’Etat est par ailleurs son propre assureur, ce qui rend la gestion de ces risques relativement opaque car il n’y a pas de centralisation et de gestion autonome des biens publics. À cette approche passive d’auto-assurance (avec un certain degré d’inefficacité, d’aléa et de manque de visibilité) pourrait être opposée une approche plus active intégrée dans le risk management public fondée sur le suivi des risques patrimoniaux, avec la possibilité de transférer des risques aux marchés de l’assurance et de la réassurance. Cela permettrait à l’État de diminuer les garanties de passif, les besoins de dotations budgétaires et leur aspect aléatoire, avec une meilleure prévisibilité.

La France a un écosystème d’assurance internationale et de réassurance particulièrement favorable pour la gestion des risques majeurs et leur couverture : de nombreuses garanties obligatoires, différents schémas, régimes et pools, un réassureur public, une place d’assurance et de réassurance internationale reconnue ainsi qu’une administration forte et réactive. Il y a en outre des éléments d’innovation, telle la création de Gareat en 2001 pour gérer la couverture attentats des risques industriels en France : cela a été le premier pool terrorisme national créé après l’attentat du World Trade Center et le Partenariat Public Privé le plus répliqué dans le monde par divers pays de l’OCDE.

Cet écosystème devrait être plus et mieux impliqué dans le risk management public, avec une meilleure coordination des acteurs et un meilleur suivi des risques majeurs dans un cadre prospectif et innovant. Les axes de réflexion pour l’aménagement du risk management public pourraient faire l’objet d’une réflexion entre les assureurs et l’État :

  • coordonner avec le secteur privé l’amélioration de l’assurabilité des risques majeurs et émergents avec des facilitations réglementaires et fiscales ;
  • moderniser les Partenariats Public Privé qui sont en général nécessaires pour gérer les risques majeurs;
  • développer la prévention et la limitation des risques pour tous les périls avec la coopération des Pouvoirs Publics, assureurs et entreprises;
  • mutualiser les risques extrêmes quand cela est possible à un niveau régional ou international.

Les principaux objectifs seraient une réduction des risques majeurs de toutes origines et une amélioration de la sous-couverture de marché. Les principaux moyens seraient un risk management public intégré, une meilleure coordination des organismes publics ainsi qu’une meilleure diffusion des données publiques, devant permettre une plus grande sensibilité aux risques des citoyens et des entreprises.

Risk management public et attractivité

En 2004, sous la direction d’Alain Etchegoyen, le Commissariat au Plan avait publié avec l’aide d’experts un document (Regards prospectifs sur l’État Stratège) comprenant des analyses sur le risk management public dans la santé, le suivi des risques non assurables et le rôle de l’État… D’autres organismes (en particulier le CAE) continuent d’œuvrer dans le même sens, sans qu’il y ait d’inflexions majeures dans ce domaine.

Le président français a déclaré devant un parterre de P-DG étrangers, en marge du Forum économique international de Davos 2018, qu’il se considérait comme « P-DG de l’entreprise France ». C’est une première historique et une bonne nouvelle, les politiques français étant en général très loin de la culture d’entreprise. Cette dénomination, qui fait sens dans le monde anglo-saxon, serait une nouveauté entraînant une révolution copernicienne, si elle était suivie d’effets et induisait des changements dans la gestion d’un pays sclérosé.

Pour beaucoup d’investisseurs, il y a le sentiment que le pays n’est plus assez productif et attractif, la concurrence s’étant durcie par la mondialisation de la production et des échanges. Dès lors, le modèle français d’État Providence n’a plus la cote, y compris en Europe. Le symptôme le plus décisif en est l’industrie française qui périclite depuis une trentaine d’années alors que l’Allemagne maintient et développe la sienne par une culture de consensus et de flexibilité (en clair, d’entreprise).

S’il est pratiquement impossible de recréer le contexte d’une entreprise compte tenu de la taille du pays et de son inertie, on peut néanmoins s’en inspirer. L’entreprise vise d’abord l’efficacité et la productivité, y compris dans les services, ce qui peut être transposé dans les services et entreprises publiques, mais demande une volonté et des sacrifices. Elle a une gestion des risques à long terme : c’est là où la stratégie de l’État doit connaître sa plus sensible inflexion, mais elle concerne un petit nombre de décideurs avec un coût relativement modeste, donc c’est une impulsion qui doit apporter beaucoup en termes d’image sans incidence budgétaire.

Cette vision entrepreneuriale et prospective du pays, nourrie par d’autres expériences internationales, si elle se confirmait, pourrait impliquer une nouvelle donne dans le domaine des risques pays : plus de scénarios, de modélisation des risques majeurs débouchant sur le développement d’un certain nombre de filières dans le but de limiter les impacts potentiels des risques majeurs sur la place financière et les budgets publics. Si on y consacre assez de moyens et de volonté, ce serait clairement un facteur d’innovation et d’attractivité pour le pays.

Conclusion

Aucun pays n’a pour l’instant créé un système de risk management public intégré, compte tenu des inerties administratives et des difficultés politiques entre ministères inhérentes à la plupart des démocraties, même s’il y a des systèmes partiels de mise en œuvre.

Le concept de Risk Manager pays, pour lequel nous plaidons ici, avec les grands organismes et les think tanks internationaux comme l’ONU, l’OCDE, l’Association de Genève et les associations d’assureurs et de réassureurs, serait dès lors innovant dans la gestion des risques majeurs et permettrait la modernisation et le développement des Partenariats Public/Privé, essentiels pour la couverture des risques majeurs et extrêmes. La France, qui est très exposée aux risques majeurs, a donc le défi de devenir exemplaire dans leur gestion, suivi et prévention.

Ceci nécessite d’avoir une ambition, une coordination politique et des moyens renforcés pour coordonner les ressources du public et du privé. Ceci donnerait enfin de la visibilité dans le suivi, la prévention et le financement ex ante des risques, ce qui aiderait à la sécurisation des engagements publics, tout en étant un facteur de compétitivité pour la principale place financière d’Europe continentale.

L'auteur

  • François Vilnet
    • IFTRIP (Forum mondial de l’assurance du terrorisme)
      Président

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