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Inclusion bancaire : promouvoir la « co-construction »

Comment se pose la question de l’inclusion bancaire en France ? Qu’est-ce que la loi bancaire de 2013 va changer en la matière ? Alain Bernard suit le sujet depuis de nombreuses années pour le Secours catholique. Trois ans après la parution du manifeste qui a préfiguré les évolutions réglementaires récentes et alors qu’il vient d’être nommé au tout nouvel Observatoire de l’inclusion bancaire, l’expert revient sur le travail qui reste à accomplir.

Le 12/08/2014
Alain Bernard

Avec 99 % de taux de bancarisation, comment l’inclusion bancaire peut-elle être un sujet en France ?

La quasi-totalité de la population française a effectivement accès à un compte bancaire et, lorsque ce n’est pas le cas, le droit au compte est là pour corriger la situation. Sur la question de l’accès au compte, il n’y a donc pas de sujet. Il y en a un en revanche pour ce qui concerne l’accès aux services de la banque – aux moyens de paiement, au crédit, à l’épargne et au conseil – et les usages qui en sont faits. Trop souvent, les services offerts ne correspondent pas aux besoins de la personne. Prenons l’exemple – qui a certes perdu en acuité depuis la loi Lagarde [1] – du crédit renouvelable : il est souvent utilisé par des personnes qui n’en maîtrisent pas le fonctionnement et pour lesquelles un prêt personnel, avec la transparence qu’il offre, serait plus approprié. Le crédit renouvelable est techniquement un bon outil, mais mal adapté à la clientèle visée.

Les services bancaires autres que le crédit sont-ils également concernés ?

La situation s’est améliorée sur les moyens de paiement avec la mise en place de la carte à autorisation systématique. C’est un bon outil qui sécurise à la fois le client, la banque et le commerçant.

Est-elle véritablement proposée au client ?

En la matière, ce n’est pas uniquement les banques qu’il faut incriminer. La gamme des moyens de paiement alternatifs (GPA) dont cette carte fait partie est encore trop méconnue des acteurs sociaux (associations, CCAS…). Il reste du travail. De plus, la récente loi bancaire  va obliger les banques à identifier les clientèles fragiles et à leur proposer une offre adaptée. Cette nouvelle offre risque d’entrer en concurrence avec la GPA et il y aura vraisemblablement une phase de grippage avant que tout cela ne s’adapte.

Qu’en est-il en termes de gestion du compte au quotidien ?

Il y a un vrai sujet autour du découvert autorisé. Son offre a été banalisée et certains clients considèrent qu’il s’agit d’un droit de tirage, à l’instar du crédit renouvelable. Comme cette femme demandant un microcrédit personnel et qui comptait ses 800 euros de découvert autorisé dans ses recettes pour évaluer sa capacité de remboursement. Là encore, la loi Lagarde a fait évoluer les pratiques puisque les établissements sont tenus de proposer un  crédit personnel au-delà de trois mois consécutifs de découvert. C’est une mesure sage : un crédit a un début et une fin ; la fin d’un découvert, elle, est bien souvent tragique. La question de sa suppression ou de son plafonnement pour les clientèles fragiles s’est posée, mais cela reste difficile à mettre en œuvre.

En France, les travaux autour de l’inclusion bancaire se focalisent sur les clientèles dites « fragiles » et non sur les populations à bas revenus. Pourquoi ?

Lorsque nous avons commencé à travailler sur le sujet, nous avions recours au mot « pauvreté » mais nous nous sommes aperçus qu’il fallait relativiser ce terme. Non qu’il n’y ait pas de précarité en France mais le concept de « clients fragiles » – et même aujourd’hui celui de « clients en voie de fragilisation » – est plus adapté. Les identifier est complexe et ce sera l’une des premières tâches de l’Observatoire de l’inclusion bancaire mis en place par la loi de séparation et de régulation bancaire de 2013 [2]. Pour établir cette définition, il faut à tout prix éviter le marqueur social : par exemple, ce n’est pas parce qu’un client est au RSA qu’il est nécessairement fragile. Nous travaillons sur un faisceau d’indices de deux principaux types : ceux liés à la récurrence des frais pour incidents et ceux liés aux flux créditeurs sur le compte. Ce sont des données qui évoluent dans le temps, ce qui permet de saisir le processus de fragilisation.

A quoi servira cette définition ?

Les banques vont avoir l’obligation d’identifier leurs clientèles fragiles pour leur proposer une offre adaptée : même s’il me semble souhaitable que chaque établissement dispose de marge de manœuvre, je pense aussi qu’il faut que la règle du jeu ait un fond commun. Cette définition servira également au plafonnement des frais d’intervention, une autre des dispositions de la loi bancaire. Ce sera aussi une base au travail de l’Observatoire pour étudier l’action des banques en matière de clientèles fragiles. Dans le cadre du Manifeste pour l’inclusion bancaire [3], nous avions listé un certain nombre d’indicateurs quantitatifs, comme le nombre d’agences, le nombre de cartes à autorisation systématique ou de microcrédits distribués, etc., mais aussi qualitatifs. Il s’agit de regarder comment les banques se mobilisent pour prendre en compte les clients fragiles à travers des dispositifs comme les commissions de solidarité du Crédit Mutuel, les Points Passerelle du Crédit Agricole, le Parcours Confiance des Caisses d’épargne, la plateforme de Cetelem à Marseille… Cette démarche de qualité doit être reconnue. Non qu’il faille imposer à tous les réseaux ces bonnes pratiques mais plutôt inciter les autres à les reprendre en les adaptant. Créer une émulation en quelque sorte.

Toutefois, cet accompagnement spécifique des clientèles fragiles coûte cher. Comment lever ce frein ?

C’est le problème de fond du sujet de l’inclusion bancaire. L’exemple du microcrédit personnel en est une illustration. Lorsque nous l’avons mis en place en 2003, nous avons cherché à minorer son coût au maximum. En termes de risque, un fonds de garantie – le fonds de cohésion sociale – a été mis en place et fonctionne bien avec un coût faible pour la collectivité. Pour pallier le déficit d’information des banques sur ces clientèles, on a eu recours à des bénévoles issus d’associations. Là encore, cela permettait de minorer le coût du microcrédit. Mais cela ne couvre pas tout : même si le microcrédit présente peu de sinistralité, il s’accompagne en revanche d’un nombre plus important d’impayés. Cela représente du travail pour le conseiller bancaire qui doit relancer les emprunteurs et du temps difficile à rentabiliser avec des prêts de si petit montant et des taux d’intérêt relativement faibles. Les banques qui jouent le jeu sont donc confrontées à un désavantage concurrentiel contre lequel il faut lutter.

L’idée d’origine, imaginée au moment de la banalisation du Livret A, était de conditionner la distribution de ce produit d’épargne réglementée à la mise en place d’actions spécifiques à destination des clientèles fragiles. On a manqué le rendez-vous et c’est regrettable. On peut aussi imaginer un système où les banques qui jouent le jeu sont favorisées dans le cadre des appels d’offres publiques, comme lorsque Pôle Emploi cherche un gestionnaire de compte par exemple ou que l’État veut placer ses bons du Trésor. Nous militons aussi pour qu’une certification soit créée pour ces banques. Mais nous n’avons rien obtenu dans la loi bancaire. C’est regrettable car il est essentiel de rééquilibrer ce désavantage concurrentiel des banques qui œuvrent pour l’intérêt général.

En mars, le Conseil constitutionnel a mis son veto à la création du registre national des crédits aux particuliers [4]. C'est un nouveau revers pour ce dossier en discussion depuis des années. Pensez-vous que le fichier positif se concrétisera un jour ?

Je ne comprends pas cette censure. Avec la loi Lagarde et le travail du comité de préfiguration du registre, nous avions réussi à sortir de l’incantation. Nous avions dégagé des éléments tangibles pour la création du fichier et, même si c’était insuffisant, nous travaillions sur une base plus rationnelle. Le Conseil d’État avait pointé du doigt la question de la disproportionnalité du registre et nous avions retravaillé pour en réduire le coût, notamment en retirant les crédits immobiliers. Au Secours Catholique, nous avions en particulier plaidé pour que le calcul du coût de ce dispositif soit rapporté non pas au nombre de personnes surendettées mais à celui des « malendettées ». Le Conseil d’État avait été satisfait des réponses. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel reprend cet argument de la disproportionnalité ainsi que celui de la protection des libertés individuelles. Un groupe de travail a été constitué par Michel Sapin pour étudier la décision du Conseil et répondre aux éléments juridiques soulevés.

Il faut aussi retravailler le sujet avec les banques. Le comité de préfiguration n’est pas allé assez loin sur la question du modèle économique en particulier. Le chiffrage avancé par la Banque de France me semblait assez juste, mais pas celui des banques. Nous devons pousser la logique financière jusqu’au bout et mesurer les coûts évités, à la fois pour la société et les créanciers, grâce à la baisse des dossiers de surendettement et la réduction des crédits en difficulté. Je crois qu’il y a surtout de la part des établissements une peur de la transparence. Ma conviction est pourtant que nous avons en France une offre bancaire à destination des populations fragiles non négligeable. Tout ce qui serait de nature à montrer précisément ce qui est mis en place – les échecs, les efforts fournis et les points de progrès – me semble être plutôt à l’avantage des banques. Ne pas vouloir de cette transparence suscite au contraire la suspicion. Il y a de toute façon un mouvement fort dans cette direction qui va s’amplifier dans le contexte économique et social actuel.

Sommes-nous selon vous face à un phénomène de paupérisation de la clientèle des banques ?

Certains réseaux sont inquiets du sort de leur base de clientèle. Si elle tombe dans la précarité, c’est une remise en cause de leur outil économique. Pour ces acteurs comme pour la société, laisser passer cette clientèle en voie de fragilisation du « mauvais côté », c’est une aberration. Tout le travail réalisé sur les alertes et la prévention trouve là sa raison d’être. Même si les clignotants sont au vert aujourd’hui, il ne faut pas pour autant perdre du temps. Se réjouir de la baisse du nombre de dossiers de surendettement de 3 % en 2013 est un raisonnement court-termiste. Ce qu’il faut voir, c’est que simultanément, le niveau moyen d’endettement est passé à 38 000 euros. La hausse du nombre de procédures de rétablissement personnel montre également bien que les juges estiment de plus en plus souvent que la situation est irrémédiablement compromise. On a conscience que le feu gagne donc il faut agir. Dans la situation actuelle, un autre moteur pousse également au changement : la nécessité pour la banque de se redonner une image positive.

Qu’attendez-vous de l’Observatoire de l’inclusion bancaire dont vous allez être un des membres ?

Sa première mission est de donner des clés de lecture en matière d’identification des clientèles fragiles. Puis, il s’agira de décider d’une règle du jeu commune et de retenir une série d’indicateurs, quantitatifs et qualitatifs, que l’on pondérera en fonction de leur importance. Cette auto-évaluation sera contrôlée par l’ACPR. C’est une bonne chose pour garantir la fiabilité des informations apportées. La question de la certification des établissements n’a pas été retenue pour l’instant mais elle a une logique et nous reviendrons dessus. Le vrai point de mécontentement concerne le rapport annuel de l’Observatoire qui ne prévoit pas de lever l’anonymat des banques. Pourtant, on a besoin de savoir qui fait quoi pour montrer les évolutions en matière d’inclusion bancaire. Là encore, on n’ose pas la transparence.

La loi prévoit aussi un plafonnement des frais pour incident. Est-ce satisfaisant selon vous ?

C’est une vraie avancée. Encore faut-il l’appliquer. Les plafonds retenus [5] sont corrects : ni trop bas et donc déstabilisants pour le modèle économique des banques, ni trop élevés et donc sans effet sur les populations fragiles.

Qu’en est-il de la mise en place de « Points conseils budget », ces lieux de contact permettant aux personnes en difficulté financière de profiter de conseils neutres et gratuits ?

Un groupe de travail a rendu un rapport fin 2013 et depuis, le dossier n’avance plus. Il faut en particulier pousser plus loin la réflexion sur le modèle économique de ces Points conseils budget. Contrairement à l’observatoire, ils vont en effet avoir un certain coût. Celui-ci variera naturellement avec le maillage du territoire pour lequel on optera. L’échelle du bassin d’emploi serait souhaitable mais celle du département sera probablement une option plus réaliste. Et il faut savoir qui finance des Points conseils budget. Selon nous, il faut un financement pluriel pour ce dispositif, qui s’appuierait sur l’Etat, les collectivités locales et les créanciers (les banques, mais aussi les grands facturiers comme les opérateurs de téléphonie ou les bailleurs sociaux). Il faut chercher à évaluer les créances qui seront honorées grâce au travail d’accompagnement de ces Points conseils budget : si les créanciers bénéficient d’un retour sur investissement, alors ils doivent logiquement contribuer au financement du dispositif.

Les Points conseils budget pourraient-ils remplacer des dispositifs comme les Points Passerelle du Crédit Agricole ?

Il ne faut pas chercher à réinventer l’eau chaude : si des dispositifs existent et fonctionnent, il faut continuer. Un modèle unique qui effacerait l’existant et s’imposerait à tous est à éviter à tout prix. Vient aussi la question de savoir qui opèrera ces Points conseils budget. Ce ne sera peut-être pas la même structure partout. Ici, ce pourrait être un Point Passerelle, là une antenne du réseau Crésus, ailleurs un GIE entre différents créanciers. Les standards doivent être les mêmes pour tous mais on peut garder une forme de liberté dans l’exécution.

Au final, êtes-vous satisfait des apports de la loi bancaire ?

La loi bancaire a frappé fort mais sa mise en place prend du temps. Les décrets d’application ont tardé à sortir. De plus, comme dans le cas de la loi Lagarde, il faudra réaliser une mission d’évaluation. Certaines idées sont de l’ordre de la conviction, qu’il faudra, à terme, confronter aux faits.

Par le passé, certaines convictions se sont-elles révélées erronées ?

Au moment de lancer le microcrédit personnel, nous pensions certes qu’il allait être un outil de lutte contre le surendettement mais aussi qu’il allait permettre une bancarisation pleine et complète des personnes. Nous le comparions à un sas vers une relation bancaire normalisée. Aujourd’hui, on a trouvé l’entrée du sas mais je ne suis pas sûr qu’on en ait trouvé la sortie. Après avoir remboursé trois microcrédits, n’est-il pas temps pour un emprunteur de passer à un prêt personnel classique ? La banque le connaît, dispose d’un historique. Le fait est que le microcrédit offre la sécurité de l’accompagnement, une garantie sur les sommes prêtées et même un petit bonus en termes d’image. Les emprunteurs, eux non plus, ne sont pas toujours enclins à basculer dans une relation bancaire normale où ils se sentent moins rassurés. Même les bénévoles accompagnateurs se révèlent parfois réticents à « abandonner » le bénéficiaire. J’ai même peur que la porte de sortie du sas ne soit devenue une porte d’entrée pour des clients se trouvant au départ dans le réseau bancaire traditionnel. Penser au microcrédit personnel lorsque l’on est face à un client en difficulté, c’est bien. Au cas par cas, cela ne pose pas de problèmes. Cela commence à en poser lorsque ce réflexe se massifie. Nous n’en sommes pas encore là mais il faut rester vigilant.

Il y a toutefois un progrès que le microcrédit personnel a permis : la mise en place d’une culture commune entre les banques et les réseaux d’accompagnement, deux mondes qui auparavant vivaient dans la représentation qu’ils se faisaient l’un de l’autre. Le microcrédit a changé ce regard porté sur l’autre en promouvant la « co-construction ». Je reste convaincu que cette forme d’économie mixte a un sens pour les questions d’inclusion bancaire.

La solution pour les populations fragiles peut-elle venir d’acteurs non bancaires ?

Nous avons la conviction que les banques ont une mission d’intérêt général. Elles doivent prendre toute la place qui leur revient dans la société. Ainsi, lorsque l’on voit des initiatives comme le Compte-Nickel ou la finance participative, on est en droit de se demander si l’on fait bonne route. Le crowdfunding est une idée très généreuse de prime abord mais elle ouvre des brèches pour des pratiques qui le sont moins, en particulier en matière de blanchiment d’argent et de protection des consommateurs. Quant au Compte-Nickel, il conduit à une banalisation du métier de banquier : un buraliste est un commerçant et non un conseiller bancaire ; il ne pourra pas accompagner le client sur le bon usage d’un produit financier. Certes, le financement participatif fait aujourd’hui l’objet d’un début de réglementation. Certes, le Compte-Nickel répond à un besoin, celui de personnes qui ne pouvaient pas ou ne savaient pas pousser la porte d’une banque. Mais ne vaut-il pas mieux améliorer les outils en place plutôt que créer des alternatives ? En poussant plus avant la logique du droit au compte, n’aurions-nous pas réglé ces questions ? Au moment de la mise en place du microcrédit personnel, nous nous étions posé la question de l’opportunité de créer une banque sociale, une sorte de « banque des pauvres ». Nous avions rejeté l’option : nous ne voulions pas d’une structure alternative quand il existe des outils bancaires régulés, encadrés, contrôlés. S’il y a insatisfaction sur des points, alors on s’emploie à faire évoluer la loi. Mais il faut conserver les forces de notre système financier, la mutualisation qu’il permet, le contrôle qui est appliqué aux acteurs et la garantie des dépôts qui y est associée.

Propos recueillis par Séverine Leboucher

[1] Loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.

[2] Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, dite « loi bancaire ».

[3] « Manifeste pour l’inclusion bancaire en France des populations fragiles, ou comment lutter à grande échelle contre une forme latente d’exclusion sociale », Secours Catholique, UNCCAS, Croix Rouge française, septembre 2011.

[4] Tel que prévu par la loi relative à la consommation défendue par Benoît Hamon (Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation).

[5] 4 euros par opération et 20 euros par mois pour les populations souscrivant une offre adaptée à leur profil de clientèles fragiles, contre des plafonds de respectivement 8 et 80 euros pour l’ensemble de la population (Décret n° 2013-931 du 17 octobre 2013 relatif au plafonnement des commissions d'intervention).

L'auteur

  • Alain Bernard, Secours Catholique
    • Responsable Emploi - Économie Solidaire - Référent national Inclusion bancaire
      Secours Catholique

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