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Résolution de crises bancaires : trouver la bonne équation

Dossier réalisé par Séverine Leboucher

Introduction

Face à une banque en difficulté, l’État apporte généralement son soutien, générant un aléa moral préjudiciable et un endettement public excessif. Mais une liquidation pure et simple peut se révéler tout aussi désastreuse. Pour tenter de résoudre ce dilemme, la Commission européenne a proposé en juin un cadre de résolution des crises bancaires. Mais nombre d’inconnues demeurent.

Lorsque, le 15 septembre 2008, Lehman Brothers se place sous la protection du Chapitre ​11 de la loi américaine sur les faillites, c’est un engrenage infernal qui s’enclenche, entraînant dans la tourmente institutions financières et États. Quatre ans plus tard, le constat est unanime : une banque, a fortiori si elle est « systémique », ne peut faire faillite comme les autres entreprises. Elle repose sur la confiance de ses créanciers, les déposants en particulier, et les situations de crise s’y dénouent de manière plus rapide et plus violente. Le secteur bancaire doit donc être doté de procédures d’insolvabilité spécifiques. Celles-ci doivent en outre résoudre l’aléa moral créé par cette position d’établissements « too Big to Fail ». En effet, une banque dont on sait qu’elle ne peut faire faillite sans entraîner des répercussions désastreuses sur l’économie bénéficiera d’une garantie implicite des États. Ces dernières années, l’Europe en a maintes fois fait l’expérience : les Northern Rock, ING, Dexia, Bankia et autres banques irlandaises ou allemandes ont ainsi profité d’aides publiques dix fois supérieures à ce qui est généralement accordé. Cette pluie d’aides a fini par entraîner les États dans la spirale de l’endettement.

L’Europe propose sa formule…

Les pays anglo-saxons, mais aussi l'Allemagne et le Danemark, se sont d’ores et déjà dotés de régimes de faillite spécifique pour leur secteur bancaire. La France quant à elle fonctionne toujours sous un régime de droit commun. Son superviseur bancaire et son fonds de garantie des dépôts disposent de pouvoirs assez larges, mais qui se sont révélés insuffisants, comme dans le cas du Crédit Immobilier de France : « nous n’avons pas de pouvoir de résolution qui nous permettrait d’imposer la restructuration d’un groupe ou des transferts d’actifs », regrettait ainsi le gouverneur de la Banque de France Christian Noyer, dans une interview aux Échos le 17 septembre.

C’est dans ce contexte que la Commission européenne a (enfin) publié une proposition de directive, le 6 juin dernier. Ce texte, qui s’inspire assez largement des recommandations du Financial Stability Board de 2011, prévoit plusieurs étapes dans la résolution des crises :

  • une phase préventive, lors de laquelle chaque banque et son superviseur travaillent à la rédaction d’un plan de redressement et de résolution (RRP) ;
  • une phase d’intervention précoce, qui donne des pouvoirs supplémentaires aux autorités pour faire face aux difficultés d’une banque qui reste toutefois viable ;
  • une phase de résolution, lorsqu’il apparaît que la banque ne peut se sortir seule de ses difficultés. Une autorité de résolution prend alors le relais ; elle peut décider de la restructuration de l’établissement ou de sa liquidation, ordonnée ou traditionnelle, selon que l’intérêt public est ou non en jeu.

…mais des inconnues demeurent

Le dispositif imaginé par la Commission, ambitieux, a reçu un accueil globalement favorable, mais comme toujours, le diable se niche dans les détails. Ceux-ci sont parfois de taille. Quelle sera cette autorité de résolution dans les États membres ? Comment s’assurer qu’elle n’outrepassera pas son mandat, étant donné les vastes pouvoirs qui lui sont conférés ? Quant au bail-in, outil nouveau permettant d’imposer unilatéralement des pertes aux créanciers de la banque, est-il seulement constitutionnel ? « Le bail-in constitue potentiellement une atteinte au droit de propriété inscrit dans la Constitution française. L’analyse consistera à savoir qui prime: l’atteinte à la Constitution ou la préservation de l’intérêt général, à savoir la protection du système financier », analyse ainsi un juriste bancaire.

Ces sujets, souvent très techniques, sont sur la table du Conseil et du Parlement européen. Ils sont en outre indissociables d’un autre grand projet législatif : celui de la supervision commune des banques de la zone euro par la BCE, première pierre dans la construction d’une Union bancaire. Le cadre commun de résolution des crises, qui implique une importante coopération entre États membres, ne pourra vraisemblablement se construire sans ce socle de supervision commune.

Dossier réalisé par Séverine Leboucher

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