Régulation européenne: attraits et limites de la coopération renforcée

La crise mondiale ainsi que les fortes turbulences dans la zone euro ont imposé, parfois sans texte préalable et de manière pragmatique, une nouvelle gouvernance européenne. Le mouvement s'est amorcé après la faillite de Lehman Brothers et avec la mise en place d'un plan de sauvetage des banques en Europe à partir d'octobre 2008. Il s'est accéléré depuis, face aux défis des dettes et des écarts de compétitivité dans la zone euro.

La dynamique (si l'on peut dire…) européenne conduit à séparer de plus en plus les deux étages de la fusée : d'un côté, l'Europe des 27, celle du marché unique, menacée d'un reformatage si la Grande-Bretagne décidait par référendum en 2017 de reprendre sa liberté ; de l'autre côté, les 17 de la zone euro à la fois désireux et obligés d'aller vers plus (et mieux) de coordination et d'intégration pour faire vivre la monnaie unique. D'où le nouveau pacte budgétaire européen, le passage à l'union bancaire ETC… Il s'agit là de sauts qualitatifs destinés en priorité aux 17, mais ouverts aux 10 autres qui le veulent et le peuvent.

Le traité de Lisbonne n'avait pas formellement organisé une telle évolution ni conféré autant de pouvoirs propres à la seule zone euro. Seules les circonstances ont imposé le mouvement, et plus tard, à froid, il faudra adapter le droit aux faits.

Contourner le veto britannique

En revanche, sous l'angle institutionnel, ce traité a introduit le dispositif de la « coopération renforcée ». Une formule qui permet d'aller de l'avant, à condition de rassembler au moins 9 pays membres, et de contourner ainsi l'exigence d'unanimité au cœur du marché unique et de l'Europe politique. Un dispositif qui, sur de nombreuses questions bancaires et financières, sert en fait à contourner le veto britannique, brandi dès que les intérêts de la City sont en jeu.

Dans l'actualité récente, nous trouvons dans notre domaine au moins deux appels à la coopération renforcée. Un premier cas est fourni par la taxe sur les transactions financières (TTF), qui va démarrer à 11 pays (dont les poids lourds de la zone euro : France, Allemagne, Italie…). On peut espérer que d'autres pays, en particulier de la zone euro, rejoindront rapidement le peloton initial. L'autre application concerne le plafonnement des bonus, plus généralement de la partie variable des rémunérations. Le projet de directive européenne en la matière est déjà récusé par la Grande-Bretagne ; il va être intéressant de connaître la position finale de pays qui suivent souvent cette dernière, comme la Suède ou la Pologne.

Une coopération renforcée, même restreinte dans son champ d'application, vaut mieux qu'une Europe impuissante face aux turbulences. Par son effet d'entraînement sur les pays restés au départ en dehors, elle peut être la manière empirique de coopérer sur une échelle en extension graduelle. La formule comporte cependant des inconvénients qu'il serait absurde de nier.

D'abord, elle met en place une Europe à plusieurs vitesses (à géométrie variable). Une surprise ? Pas vraiment. Nous y étions déjà avant Lisbonne et la crise de la zone euro. Avec d'ailleurs plusieurs géométries variables : l'Europe de Schengen ne recouvre pas l'Europe de l'euro, qui ne correspond pas à l'embryon d'Europe de la défense, etc. La gouvernance européenne en est sérieusement compliquée…

Ensuite, l'aire étendue du marché unique va se découpler de plus en plus de l'aire plus restreinte des coopérations renforcées, ce qui pourrait à terme menacer l'unicité même du marché. Dans le cas brûlant de Chypre, c'est plutôt la configuration inverse qui prévaut : l'appartenance de l'île à la zone euro ne l'empêche pas de pratiquer un dumping fiscal et un dumping réglementaire (exemple du blanchiment de l'argent sale) en contradiction avec la lettre et l'esprit du marché unique !

Londres va tirer son épingle du jeu

Enfin, last but not least, les coopérations renforcées entre des sous-ensembles de pays vont inévitablement engendrer des arbitrages réglementaires et des délocalisations d'activités bancaires et financières. Ainsi, Londres va profiter de l'application de la TTF et du plafonnement des bonus. Le fait de privilégier pour la TTF le « lieu d'émission » devrait permettre de taxer les opérations effectuées à l'extérieur de la zone des 11 pays participant, sur des titres de n'importe lequel des 11. Mais ce dispositif ingénieux ne va pas empêcher les délocalisations financières ! Une remarque supplémentaire, non pas pour évacuer l'argument mais pour rappeler sa complexité : même si les 27 étaient d'accord entre eux sur tous les aspects de la « re-régulation » financière (ce qui est loin d'être le cas !), la question de l'arbitrage réglementaire et de la concurrence déloyale (le contraire du fameux level playing field) subsisterait dans les relations entre l'Europe et le reste du monde. On le voit bien à propos de Bâle III et de l'attitude fort peu coopérative des Américains.

Tout doit être préféré à l'impuissance de l'Europe, qui la transforme en simple spectatrice des grandes dynamiques mondiales. Malgré les fuites et les contournements qu'elles engendrent, les coopérations renforcées nous permettent de répondre à certains des défis financiers et fiscaux du moment par une démarche constamment ouverte aux pays qui, pour de bonnes ou de moins bonnes raisons, resteraient à l'écart de la démarche initiale.