Droit de la régulation bancaire : vers l’achèvement de l’Union bancaire ?

En réponse à la crise financière et à la crise des dettes souveraines, les États membres de la zone euro se sont dotés d’une Union bancaire qui devrait reposer sur trois piliers :

• un Mécanisme de surveillance unique (MSU) ;
• un Mécanisme de résolution unique (MRU) ;
• un Système européen d’assurance des dépôts (SEAD).

Si le MSU et le MRU sont pleinement opérationnels – depuis le 4 novembre 2014 pour le premier, depuis le 1er janvier 2016 pour le second –, le troisième pilier de l’Union bancaire, dont la mise en place suppose de remplacer progressivement les systèmes nationaux de garantie des dépôts (SGD) par un système unique au niveau européen, se heurte à de vives résistances au sein du Parlement européen et du Conseil.

Or l’inachèvement de l’Union bancaire présente un risque pour l’intégrité de l’Union économique et monétaire (UEM) et de la monnaie unique. Tout en se félicitant des progrès accomplis en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit dans la zone euro, la Commission propose de nouvelles mesures en vue de consolider le MRU et de créer le SEAD.

I. La Commission constate le succès du premier pilier de l’Union bancaire

L’article 32 du règlement MSU [1] impose à la Commission de réexaminer périodiquement l’application de ce texte, en mettant l’accent sur l’impact qu’il est susceptible d’avoir sur le bon fonctionnement du marché intérieur. À cet effet, elle doit publier, tous les trois ans, un rapport transmis au Parlement européen et au Conseil, qui peut être assorti de propositions. Le rapport paru le 11 octobre 2017, accompagné d’un document de travail des services de la Commission, constitue ainsi le premier réexamen par celle-ci du MSU. Si l’article 32 du règlement MSU prévoit une évaluation globale déclinée sous la forme de quatorze points, la Commission a axé son réexamen sur cinq grands thèmes :

• la gouvernance du MSU ;
• les instruments clés élaborés par la BCE pour assurer ses missions de surveillance ;
• l’exécution même de ces missions par la BCE ;
• l’interaction avec les organismes internationaux et de l’Union concernés ;
• l’efficacité du MSU au regard de ses coûts.

Satisfecit et recommandations

La Commission conclut son rapport en soulignant que le MSU « a été mis en place avec succès, fonctionne bien et fait preuve de son efficacité ». Elle considère, par conséquent, qu’« aucune modification majeure du cadre juridique n’est nécessaire à ce stade ». S’agissant de la gouvernance du MSU, les dispositions relatives à l’obligation de rendre des comptes applicables à la BCE, prise dans ses dimensions politiques, juridictionnelles et administratives, sont jugées globalement efficaces. La Commission recommande toutefois la conclusion d’un accord interinstitutionnel entre la BCE et la Cour des comptes précisant les modalités d’échange d’informations afin de permettre à cette dernière d’accéder à toutes les informations nécessaires à l’exercice de son mandat de vérification des comptes. Elle préconise également d’améliorer la transparence des travaux de la Commission administrative de réexamen, devant laquelle les recours administratifs contre les mesures prises par la BCE en matière de surveillance prudentielle peuvent être portés, notamment en publiant le résumé de ses décisions sur le site Internet de la BCE, dans le respect des règles de confidentialité. Si la Commission constate que le principe de séparation des missions de politique monétaire et de surveillance prudentielle est appliqué de manière satisfaisante, elle appelle néanmoins à un renforcement des garanties accordées aux services intervenant en appui à ces deux fonctions (service juridique, audit interne, ressources humaines, etc.) lorsqu’ils fournissent des conseils clés pour la prise de décisions stratégiques. La Commission estime, en outre, que le Conseil de surveillance devrait être dûment associé au processus décisionnel en matière de supervision macroprudentielle qui confère au Conseil des gouverneurs un rôle plus important que celui qu’il joue dans l’adoption des décisions de surveillance microprudentielle.

Les relations entre la BCE et les autorités nationales

Selon le rapport de la Commission, la répartition des missions et des responsabilités entre la BCE et les autorités de contrôle nationales (ACN), qui sont chargées, respectivement, de la surveillance des établissements importants et moins importants, fonctionne bien. La BCE accroît ses connaissances et son expertise par ses contacts constants avec les ACN, tandis que ces dernières renforcent leur savoir-faire grâce aux échanges qu’elles entretiennent avec les autres superviseurs du MSU. La Commission insiste sur l’importance des équipes de surveillance conjointes qui permettent à la BCE de profiter de l’expertise du personnel des ACN pour exercer ses missions de surveillance directe à l’égard des établissements importants. Ces équipes, qui constituent « une véritable forme de coopération prudentielle », jouent un rôle essentiel dans la préparation des décisions de surveillance. La Commission craint toutefois que l’absence de coordination des lignes hiérarchiques, les problèmes linguistiques ou la dotation insuffisante en personnel puissent nuire à leur efficacité. S’agissant des inspections sur place, le rapport recommande d’augmenter la part du personnel de la BCE et de rendre la disponibilité du personnel des ACN plus prévisible, en vue de limiter le recours à des consultants externes. Ceux-ci ne devraient pas être à la tête des équipes chargées des inspections sur place ni constituer plus de la moitié des membres d’une équipe afin de prévenir d’éventuels risques de réputation et problèmes de confidentialité pour le MSU.

II. De nouvelles mesures pour les deuxième et troisième piliers de l’Union bancaire

Dans son discours sur l’état de l’Union du 13 septembre 2017, le président de la Commission Jean-Claude Juncker a insisté sur sa volonté de parachever l’Union bancaire dans le prolongement des récentes prises de position du Parlement européen [2] et du Conseil [3] . La communication du 11 octobre 2017 dresse le bilan des avancées réalisées dans le cadre de la mise en place de l’Union bancaire, propose des solutions de compromis pour la constitution du SEAD et, entre autres, souligne la nécessité de créer un dispositif de soutien au Fonds de résolution unique (FRU) chargé, sous l’autorité du Conseil de résolution unique, d’intervenir en cas de résolution d’un établissement important lorsque les dispositifs de renflouement interne ne suffisent plus.

Le 24 novembre 2015, la Commission a présenté une proposition de règlement visant la mise en place d’un système européen d’assurance des dépôts. L’établissement de ce troisième pilier de l’Union bancaire devrait se faire en trois phases successives :

• les systèmes nationaux de garantie des dépôts (SGD) participants bénéficieraient d’un mécanisme de réassurance pendant les trois premières années ;
• d’un mécanisme de coassurance pendant les quatre années suivantes ;
• et, par la suite, d’un mécanisme d’assurance intégrale.

Mais les discussions au Parlement européen et au Conseil ont fait apparaître des divergences de vues et des inquiétudes. Afin de relancer le processus législatif, la Commission propose d’introduire le SEAD de manière plus progressive. Au cours de la phase de réassurance, le SEAD n’assurerait que la couverture des liquidités, dans une proportion variable dans le temps, et non la couverture des pertes. En d’autres termes, il fournirait uniquement des liquidités aux SGD en cas de défaillance d’une banque, lesquelles seraient remboursées par ces derniers (ce qui reviendrait en réalité à accorder un prêt). Durant la phase de coassurance, le SEAD couvrirait également les pertes, selon une proportion qui évoluerait avec le temps, sans que celles-ci ne soient compensées par les SGD. Le passage à cette seconde phase dépendrait du traitement par les États participants des problèmes hérités du passé. La Commission propose parallèlement de renforcer l’harmonisation des SGD.

La Commission rappelle ensuite que, lors de la création du MRU, les États membres ont convenu de doter le FRU d’un dispositif de soutien budgétaire commun afin d’améliorer sa capacité à faire face aux conséquences financières des résolutions bancaires. Le FRU est alimenté par des contributions ex ante du secteur bancaire auxquelles peuvent s’ajouter, si nécessaire, des contributions ex post. Ces contributions limitées ne garantissent pas que le FRU dispose de liquidités suffisantes en cas de défaillance de banques systémiques pour préserver la stabilité financière et protéger les déposants. La Commission soutient, par conséquent, les travaux en cours visant à la création d’une ligne de crédit provenant du Mécanisme européen de stabilité qui est appelé se transformer en Fonds monétaire européen, dans le cadre de l’approfondissement de l’UEM.