La Banque centrale européenne publie son rapport annuel sur ses activités en matière prudentielle

Conformément au règlement MSU [1] , à l’accord interinstitutionnel conclu avec le Parlement européen [2] et au protocole d’accord signé avec le Conseil de l’Union européenne [3] , la BCE est tenue de remettre chaque année un rapport sur l’exécution de ses missions de surveillance prudentielle. Publié le 1^er mars 2017, le troisième rapport annuel sur les activités prudentielles de la BCE permet de mesurer les progrès du Mécanisme de surveillance unique (MSU) entré en vigueur le 4 novembre 2014, qui constitue le premier pilier de l’Union bancaire.

Le rapport consacre d’intéressants développements à la contribution de la surveillance prudentielle à la stabilité financière, au travers notamment du test de résistance conduit par la BCE au titre du processus de surveillance et d’évaluation prudentielle (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP), qui a porté sur 56 établissements importants de la zone euro, [4] ou de l’organisation de 185 missions de contrôle sur place. Mais le rapport intéresse surtout le droit de la régulation bancaire, et la présente chronique, en ce qu’il traite de l’exercice par la BCE de ses pouvoirs de décision en matière de surveillance prudentielle (I.) et de son organisation en vue d’assurer ses missions de supervision (II.).

I. L’exercice de la supervision bancaire par la BCE

Pour mémoire, les établissements de crédit importants sont placés sous la surveillance directe de la BCE dans le cadre du MSU, les établissements moins importants relevant du contrôle des autorités nationales compétentes. Il appartient à la BCE de déterminer la liste des établissements importants sur la base de critères définis dans le règlement MSU et le règlement-cadre MSU [5] , qui tiennent principalement à la taille de l’établissement (la valeur totale de ses actifs doit être supérieure à 30 milliards d’euros), à son importance pour l’économie de l’Union européenne dans son ensemble ou d’un État membre participant (le total de ses actifs excède 5 milliards d’euros ou 20 % du PIB d’un pays participant) et à ses activités transfrontalières (la valeur totale de ses actifs est supérieure à 5 milliards d’euros et le ratio de ses actifs ou passifs transfrontaliers, dans plus d’un autre pays participant, rapportés au total de ses actifs ou à celui de ses passifs se situe au-dessus de 20 %) [6] . Le rapport relève qu’il y avait 127 établissements importants [7] fin 2016 pour un total de 21 114,75 milliards d’euros d’actifs, alors que les établissements moins importants, au nombre de 2 972, ne représentaient que 5 354,62 milliards d’euros d’actifs.

Les procédures d’agrément

Si la BCE surveille directement les seuls établissements importants, elle est compétente pour l’octroi et le retrait des agréments bancaires pour tous les établissements de crédit relevant du MSU, ainsi que pour l’examen des projets d’acquisition de participations qualifiées en leur sein. Le nombre de ces procédures est resté globalement stable en 2016. Le rapport indique que 3 182 procédures ont été notifiées à la BCE par les autorités nationales compétentes, dont 24 demandes d’agrément (37 en 2015), 42 retraits d’agrément (26 en 2015), 178 agréments devenus caducs (26 en 2015) [8] , 142 acquisitions de participations qualifiées (134 en 2015) et 2 544 nominations de dirigeants et de membres du Conseil de surveillance (2 729 en 2015). La plupart des demandes d’agrément ont concerné des établissements existants qui ont subi une restructuration ou modifié leurs activités. Parmi les créations d’établissements de crédit, le rapport souligne une augmentation des modèles d’activité associant les services bancaires classiques et les appareils mobiles (FinTech), qui illustre la tendance contemporaine du secteur bancaire à se concentrer sur l’innovation technologique. Les procédures de retrait d’agrément et de caducité ont concerné essentiellement des établissements mettant fin volontairement à leurs activités bancaires ou faisant l’objet d’une restructuration, même si quelques cas de liquidation judiciaire ou de résolution ont pu être observés. Enfin, les procédures d’évaluation de la qualité des dirigeants ont suscité des inquiétudes, principalement liées à la disponibilité et, dans un cinquième des cas, à l’expérience des intéressés.

Les procédures de sanctions

La BCE est habilitée à infliger des sanctions pécuniaires à des établissements importants qui commettraient une infraction au droit de l’Union directement applicable et à tout établissement, en cas de manquement aux obligations résultant de ses décisions ou règlements. Elle peut également demander aux autorités compétentes nationales, qui conservent le pouvoir de sanction à l’encontre des établissements moins importants, d’engager une procédure répressive.

En 2016, la BCE a traité 42 procédures de sanction [9] : 30 procédures ont concerné des infractions présumées au droit de l’Union directement applicable [10] et 12 procédures ont porté sur des infractions présumées à la législation nationale transposant la directive CRD 4. La BCE a également adressé aux autorités compétentes nationales trois demandes d’ouverture de procédures de sanction. Le rapport souligne que les signalements d’infractions présumées auprès de la BCE ont augmenté de 27 % en un an, même si seulement 68 des 100 rapports d’infraction reçus par la BCE relevaient bien de ses missions de surveillance prudentielle. Cinq rapports ont conduit à l’ouverture de procédures de sanction à l’encontre de trois entités supervisées ou ont pu y contribuer.

II. L’organisation de la supervision bancaire de la BCE

Le règlement MSU a créé au sein de la BCE un Conseil de surveillance prudentielle en vue de garantir la séparation entre les missions de surveillance prudentielle et les missions de politique monétaire confiées au Conseil des gouverneurs [11] . Présidé par Mme Danièle Nouy, ce Conseil de surveillance prudentielle est composé d’une vice-présidente, de quatre représentants de la BCE et d’un représentant de l’autorité de contrôle de chaque État membre participant au MSU. Il s’est réuni en 2016 à 28 reprises et a pris, avec le Conseil des gouverneurs, 1 835 décisions dans le cadre de la « procédure de non-objection ». En effet, le Conseil de surveillance prudentielle adresse au Conseil des gouverneurs des projets de décision en vue de leur approbation tacite par celui-ci. Le nombre considérable de décisions adoptées chaque année pourrait compromettre, à terme, l’efficacité de la surveillance prudentielle de la BCE. C’est pourquoi, cette dernière s’est efforcée de simplifier le processus décisionnel en permettant désormais la prise de décision par délégation dans deux domaines : l’évaluation des exigences d’honorabilité et de compétence ; la modification de l’importance des entités contrôlées.

La montée en puissance des missions de surveillance prudentielle de la BCE s’est traduite par une augmentation sensible des effectifs conformément à la décision prise par le Conseil des gouverneurs en septembre 2015. Près de 160 agents supplémentaires ont ainsi été recrutés en 2016, en vue de leur affectation aux unités organisationnelles en charge de la supervision. Le renforcement des moyens humains de la supervision bancaire exercée par la BCE devrait se poursuivre en 2017.

La collaboration avec le Parlement et le Conseil de l’Union européenne

Enfin, la BCE s’est attachée à collaborer étroitement avec le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne dans le respect des principes de responsabilité démocratique de la supervision bancaire. La publication du rapport commenté participe d’ailleurs pleinement de l’exécution de l’obligation de rendre compte qui pèse sur la BCE dans le cadre de ses missions de surveillance prudentielle. S’agissant du Parlement européen, la présidente du Conseil de surveillance prudentielle a présenté le rapport annuel 2015 à la Commission économique et monétaire et a pris part à deux auditions publiques régulières ainsi qu’à trois échanges de vues ad hoc. En 2016, la BCE a publié sur son site Internet 34 réponses à des questions posées par des députés européens au sujet de la surveillance prudentielle. En outre, elle a transmis au Parlement européen les procès-verbaux des réunions du Conseil de surveillance prudentielle, conformément à l’accord interinstitutionnel liant les deux institutions. Concernant le Conseil de l’Union européenne, la présidente du Conseil de surveillance prudentielle a participé à deux réunions de l’Eurogroupe. Surtout, la BCE a fait l’objet d’un audit de la Cour des comptes européenne qui conduit à la publication par cette dernière, en novembre 2016, de son premier rapport spécial sur le MSU.