La vision des banques françaises pour l’Union bancaire

Depuis la crise financière mondiale de 2007-2009, l’Union européenne a établi les règles pour traiter les défaillances bancaires et améliorer la protection des déposants. L’objectif du cadre législatif européen sur le redressement et la résolution bancaire est de résoudre de façon ordonnée les défaillances bancaires sans perturber le système financier ou l’économie réelle, tout en minimisant le coût pour les contribuables.

Le cadre institutionnel de ces réformes s’est articulé autour de trois piliers (voir l’illustration), avec des responsabilités assignées à plusieurs autorités :

– le premier pilier constitue le Mécanisme de supervision unique (MSU) : en cas de difficultés, si les mesures prises par la banque dans le cadre de son plan de redressement ne s’avèrent pas suffisantes, l’Autorité de supervision peut alors prendre des mesures d’intervention précoces et, le cas échéant, déterminer si la banque est en défaillance prévisible ou avérée (Failing or likely to fail – FOLF) ;

– dès lors, c’est l’autorité en charge du deuxième pilier de l’Union bancaire qui prend le relais en évaluant l’intérêt public (Public Interest Assessment – PIA) de la banque, au regard notamment de la stabilité financière et de ses activités critiques. Si le test de PIA est négatif, la banque devrait être liquidée, si le test est positif, la banque devrait rentrer en résolution. L’autorité de résolution a dès lors quatre outils de résolution à sa main : la cession d’activités, la création d’établissements relais, la séparation des actifs et enfin le renflouement interne (bail-in) ;

– enfin, un troisième pilier, qui n’a pas encore été créé, constitue le mécanisme européen de garantie des dépôts, et devrait venir en support des fonds de garantie des dépôts nationaux existants.

Au regard de l’expérience depuis 2014, la consultation de la Commission européenne lancée en 2021 vise à réexaminer le cadre de gestion des crises bancaires et de garantie des dépôts et se concentre sur trois textes législatifs de l’UE : la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (BRRD [1] ), le règlement relatif au Mécanisme de résolution unique (MRU [2] ) et la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (Deposit Guarantee Scheme Directive – DGSD).

Aligné avec la position de la Commission européenne, le secteur bancaire partage l'opinion selon laquelle le cadre actuel incite les autorités nationales à traiter les banques en difficulté ou susceptibles de l'être par des solutions qui ne garantissent pas nécessairement un résultat optimal en termes de cohérence et de minimisation de l'utilisation des fonds publics. Plusieurs raisons expliquent cette situation : une approche restrictive de l'évaluation de l'intérêt public dans l'Union bancaire, une accumulation insuffisante de ressources pour absorber les pertes détenues par des investisseurs [3] autres que des particuliers dans certains établissements de taille moyenne ou encore le décalage entre les conditions d'accès au fonds de résolution et certaines conditions (moins strictes) d'accès à d'autres formes de soutien financier en vertu des règles communautaires existantes en matière d'aides d'État. Enfin, la disponibilité d'outils dans certaines procédures nationales d'insolvabilité, en pratique similaires à ceux disponibles dans la résolution, n’incite pas à utiliser le cadre communautaire.

En effet, certains États membres, en utilisant de manière extensive les possibilités exceptionnelles, prévues par la BRRD, pour traiter de manière préventive des établissements en difficulté, ont réalisé des recapitalisations publiques afin d’éviter la mise en résolution par le renflouement interne ou la liquidation de ces établissements.

Détournement de l’esprit des règles

Au-delà de la question de la rupture d’égalité de concurrence entre les banques, ce détournement de l’esprit des règles édictées en commun fait peser un risque sur la stabilité financière européenne (maintien en vie de banques zombies avec utilisation de fonds publics) et sur l’efficience du financement de l’économie européenne (aléa moral qui peut conduire à des pratiques d’octroi de crédits et/ou de tarification néfastes, à des prêts non performants…).

Dès lors, l’achèvement de l'Union bancaire (c’est-à-dire la construction du troisième pilier) ne peut être soutenu qu’à condition que la solution cible de cette Union bancaire ait été pleinement clarifiée et partagée par l’ensemble des colégislateurs européens (Parlement, gouvernements des États membres qui forment le Conseil, Commission), et par les autorités en charge d’appliquer ces textes.

Ce point d’arrivée (steady state) de l'Union bancaire ne peut être envisagé que sur la base d'un règlement unique (single rule book) réaffirmé, de la mise en œuvre et de l'application complètes de ses piliers existants (mécanismes de surveillance et de résolution uniques) et, enfin, de la reconnaissance concomitante de la zone euro comme une juridiction unique dans toutes ses composantes réglementaires et prudentielles (exemptions de liquidité et de capital ainsi qu'absence d’exigence de résolution au sein des entités de la zone euro – Internal MREL). À titre purement illustratif, la filiale belge d’une banque française ne peut actuellement pas faire transférer librement ses liquidités ou ses capitaux excédentaires vers sa maison mère ou d’autres pays européens où leur utilisation serait plus efficiente et devra respecter un certain niveau d’exigences de passifs éligibles à la résolution comme si cette filiale était en dehors de l’Union, i. e. en dehors de tout champ d’application de l’ensemble des mécanismes de résolution mis en œuvre.

Les fonds de garantie des dépôts : à surveiller

Concernant les fonds de garantie des dépôts, au-delà de leur fonction naturelle d'indemnisation des déposants, leur capacité d'intervenir de manière « préventive » pour éviter les liquidations dépasse l'esprit du deuxième et du troisième pilier à venir de l'Union bancaire. Par conséquent, si de telles interventions préventives devaient être maintenues, elles devraient être assurées uniquement au niveau national, sans aucun impact sur le futur dispositif européen de garantie des dépôts. De plus, toute intervention préventive de ces fonds nationaux pour éviter la liquidation d'une banque devrait être limitée à une unique intervention par banque. Concernant l’extension du rang privilégié des dépôts couverts pour permettre une intervention plus large des fonds de garantie des dépôts, elle doit être évitée à tout prix.

Pour le modèle de garantie des dépôts européen, la profession propose un modèle de réassurance dont le principe est un soutien en liquidité et non une mutualisation des pertes qui ne couvre que les actions d’indemnisations des déposants. Aller au-delà du soutien en liquidité est à ce stade trop prématuré et pourrait avoir des effets procycliques.

Ce mécanisme européen de garantie des dépôts (European Deposit Reinsurance Scheme – EDRIS), qui ne serait introduit qu'après que certaines conditions aient été remplies (examen de la qualité des actifs au sein des banques, niveau maximum de NPL, financement minimum des fonds nationaux...), serait activé une fois que le fonds de garantie des dépôts national demandeur ait été totalement épuisé. Les contributions à EDRIS et le soutien en liquidité ex post seraient collectés auprès des fonds nationaux (et pas directement auprès des banques) en fonction du niveau de contribution de leurs membres ex ante. Les contributions ex post des fonds nationaux à EDRIS devraient être plafonnées pour laisser dans chaque État membre un certain niveau de fonds à définir. Par ailleurs, les prêts fournis par EDRIS au fonds national demandeur devraient être remboursés avant que le fonds soit lui-même renfloué.

En termes d’évaluation de l’intérêt public (PIA), la profession estime qu’elle devrait être mieux encadrée et appliquée de manière plus cohérente dans toute l'UE afin de limiter les cas de gestion de crise bancaire qui impliquent une intervention publique et d’éviter de maintenir artificiellement des « banques zombies ». Pour ne pas pénaliser le bon financement de l’économie européenne ni mettre en péril la stabilité financière, la profession bancaire française est très opposée à la mise en place d’un régime harmonisé de liquidations administratives qui créerait, par ailleurs, un risque de distorsion pour les grandes banques européennes.

Changer la méthode de calcul des contributions au FRU

Concernant les conditions de financement et d’accès au Fonds de Résolution Unique (FRU) et aux Fonds de garantie des dépôts, la profession bancaire française est en faveur de la revue de la méthode de calcul des contributions au FRU (que, pour rappel, le Tribunal de l’Union en première instance a déclaré partiellement illégale fin 2020). La profession propose, pour mieux refléter les principes de calcul énoncés dans le règlement (notamment les notions de taille et de risque), l'introduction de l’indicateur des Actifs pondérés par les risques (RWA) et celle de l'exigence de capital additionnel du pilier 2 (P2R) en complément à l'indicateur de facteur de risque unique, tous deux étant publiquement connus. Par ailleurs, ces différents mécanismes de financement devraient systématiquement être proportionnels à la probabilité de les utiliser. Par conséquent, la possibilité, pour les secteurs bancaires très concentrés et ce évalué au niveau consolidé, de contribuer aux Fonds de garantie des dépôts à hauteur de 0,5 % des dépôts couverts doit être confirmée et pleinement mise en œuvre. De même, pour éviter tout effet d'arbitrage comptable, toutes les données utilisées pour calculer ces différentes contributions doivent être exclusivement basées sur les règles comptables européennes en vigueur, c'est-à-dire les normes IFRS.

Enfin, pour la profession bancaire française, la mise en place d'un mécanisme de résolution ad hoc pour les banques de taille moyenne avec maintien de leur accès au FRU mais à des conditions très favorables, c'est-à-dire sans devoir renflouer au moins 8 % du total du bilan (Total Liabilities and Own Funds) semble incompatible avec la règle du single rule book qui indique « same activity, same risk, same rules ». En outre, comme le prévoit le règlement sur la résolution, il convient de rappeler que toutes les banques devraient être soumises à des exigences de résolution (MREL), en particulier les banques de taille moyenne, ce qui permet par ailleurs de venir protéger les déposants en cas de difficultés.

Achevé de rédiger le 2 avril 2021