Vers un bouleversement de la supervision bancaire

L’internationalisation croissante des systèmes financiers depuis la fin des années 1970, qui a eu pour conséquence l’internationalisation des risques, notamment systémiques, et la propagation des crises financières, s’est accompagnée d’un renforcement de la coopération des régulateurs financiers. Les autorités nationales en charge du contrôle et de la surveillance du secteur financier se sont ainsi rapprochées au sein d’instances de coopération constituées aux niveaux européen et international. Dans l’Union européenne, la coopération entre les autorités nationales de surveillance a été encouragée par la création du Comité européen des contrôleurs bancaires, auquel a succédé en 2011 l’Autorité bancaire européenne, qui fait partie du Système européen de surveillance financière ( SESF [1] ).

L’EBA affaiblie

Mais l’ Autorité bancaire européenne [2] , dont les stress-tests menés à l’été 2011 n’ont pas permis d’évaluer correctement les besoins de recapitalisation des banques européennes pour faire face à la hausse des risques souverains et aux conséquences de la crise économique, a vu sa crédibilité affaiblie. Une nouvelle réforme de la supervision financière européenne paraissait donc s’imposer. Au sommet de Bruxelles du 29 juin 2012, les chefs d’Etat ou de gouvernement de la zone euro ont ainsi décidé de créer une union bancaire fondée sur le Mécanisme européen de stabilité (MES), un système commun de garantie des dépôts et un Mécanisme de surveillance unique (MSU) associant la BCE aux autorités nationales de surveillance. Le président de la Commission européenne avait promis, en conséquence, au Parlement européen « des propositions fondamentales à l’automne ».

Prévenir tout conflit d’objectifs

La proposition de règlement du Conseil confiant à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissement de crédit publiée le 12 septembre 2012 [3] comprend un certain nombre d’avancées pouvant, à juste titre, être qualifiées de « fondamentales ». La principale innovation consiste à doter la BCE, dans le cadre du MSU, d’une compétence de surveillance directe sur les 6 000 établissements de crédit des 17 pays de la zone euro afin d’« appliquer les règles prudentielles de manière stricte et impartiale et d’exercer une supervision efficace sur les marchés bancaires transnationaux [4] ».

Dans cette perspective, l’organisation de la BCE devrait connaître d’importantes modifications afin de prévenir tout conflit d’objectifs entre la conduite de la politique monétaire et l’exercice de la surveillance prudentielle. La BCE s’acquitterait de ses missions en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit « séparément de ses missions de politique monétaire et de toute autre mission [5] ». Le Conseil des gouverneurs, qui prend les décisions de politique monétaire, pourrait ainsi déléguer certaines de ses attributions en matière de surveillance prudentielle à un comité de surveillance composé de représentants de la BCE et des autorités de surveillance des Etats participant au MSU [6] .

Une coopération étroite avec les autorités européennes

La BCE devrait coopérer étroitement avec l’Autorité bancaire européenne, l’Autorité européenne des marchés financiers, l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles et le Comité européen du risque systémique au sein du Système européen de surveillance financière [7] . L’Autorité bancaire européenne, dont la compétence s’étend à l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne, conserverait ses attributions et ses missions [8] .

Surtout, la BCE se verrait reconnaître de larges pouvoirs en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit au sein de la zone euro. Les autorités nationales de surveillance, appelées à collaborer avec la BCE au sein du MSU, resteraient toutefois des acteurs importants de la supervision financière européenne.

I. Les pouvoirs renforcés de la BCE au sein du MSU

La proposition de règlement prévoit de confier à la BCE « des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle » afin de promouvoir la sécurité et la solidité des établissements de crédit, ainsi que la stabilité du système financier, « en tenant dûment compte de l’unité et de l’intégrité du marché intérieur [9] ». La BCE s’acquitterait de ses missions indépendamment du modèle économique et de la taille de ces établissements.

Les missions de surveillance prudentielle de la BCE

La BCE serait « seule compétente » pour exercer à des fins de surveillance prudentielle, dans le respect des dispositions applicables du droit de l’Union, un certain nombre de missions à l’égard des établissements de crédit établis dans les Etats participant au MSU [10] :

• agréer les établissements de crédit ;
• évaluer les acquisitions et les cessions de participations dans ces établissements ;
• veiller au respect des actes de l’Union imposant aux établissements de crédit des exigences prudentielles en matière de fonds propres, de grands risques, de liquidité, de levier, ainsi que d’information prudentielle et d’informations à destination du public sur ces sujets [11] ;
• fixer des exigences prudentielles plus élevées et appliquer des mesures supplémentaires aux établissements de crédit dans les cas spécifiquement prévus par le droit de l’Union ;
• imposer aux établissements de crédit de détenir des coussins de fonds propres en plus des exigences de fonds propres posées par le droit de l’Union, fixer les taux de coussin contracyclique et adopter toute autre mesure visant à lutter contre les risques systémiques ou macroprudentiels dans les cas spécifiquement prévus par le droit de l’Union ;
• mener des tests de résistance prudentiels sur les établissements de crédit ;
• assurer la surveillance sur base consolidée des sociétés mères des établissements de crédit établies dans l’un des Etats membres participant au mécanisme de surveillance unique, et participer à la surveillance sur base consolidée, notamment au sein des collèges d’autorités de surveillance, des sociétés mères établies dans un Etat qui ne participe pas au mécanisme unique de surveillance ;
• ou encore coordonner et exprimer la position commune des représentants des autorités compétentes des Etats participants lorsqu’ils siègent au sein du conseil des autorités de surveillance et du Conseil d’administration de l’Autorité bancaire européenne, pour les questions relevant des missions de la BCE en matière de surveillance prudentielle.

Des pouvoirs d’enquête et d’agrément…

Pour l’accomplissement de ces missions, la BCE disposerait de pouvoirs d’enquête, d’agrément et de sanction.

En premier lieu, la BCE pourrait exiger de certaines personnes morales (établissements de crédit, compagnies financières holding, etc.) ou physiques (personnes participant aux activités de ces entités, tiers auprès desquelles ces entités ont externalisé des fonctions ou activités opérationnelles, etc.) qu’elles lui fournissent des informations ou lui transmettent des documents nécessaires à son contrôle. Elle aurait également le droit d’examiner les livres et enregistrements des personnes contrôlées et de leur demander des explications écrites ou orales. Les agents de la BCE et les autres personnes mandatées par celle-ci pourraient procéder à des inspections sur place, pénétrer dans les locaux et sur les terrains professionnels et apposer des scellés sur ces locaux, livres ou enregistrements.

En deuxième lieu, la BCE se verrait confier le pouvoir de délivrer et de retirer les agréments d’établissement de crédit, soit de sa propre initiative, soit sur proposition de l’autorité nationale compétente de l’Etat membre où l’établissement est établi [12] .

…et de sanctions

En dernier lieu, la BCE pourrait infliger des sanctions pécuniaires administratives aux établissements de crédit, compagnies financières ou compagnies financières holding mixtes qui commettraient intentionnellement ou par négligence une infraction à une exigence découlant d’actes de l’Union directement applicables « pour laquelle des sanctions pécuniaires administratives peuvent être imposées par les autorités compétentes en vertu du droit de l’ Union [13] ».

Le montant maximal des sanctions ne devrait pas excéder deux fois les gains retirés de l’infraction ou les pertes qu’elle a permis d’éviter si ceux-ci peuvent être déterminés, ou 10 % du chiffre d’affaires annuel total réalisé par la personne morale en cause au cours de l’exercice précédent. S’il s’agit d’une filiale, le chiffre d’affaires annuel total de la société mère, tel qu’il ressort des comptes consolidés de l’exercice précédent, devrait être pris en considération [14] .  Enfin, les sanctions de la BCE devraient être rendues publiques, à moins que cette publication ne risque de compromettre gravement la stabilité des marchés financiers [15] . Elles pourraient être publiées de façon anonyme si la publication est susceptible de causer un préjudice disproportionné aux parties concernées.

II. La coexistence de la BCE et des autorités nationales de surveillance

Les autorités nationales de surveillance conserveraient un rôle important au sein du mécanisme de surveillance unique.

Les compétences des autorités nationales

D’une part, les missions qui ne seraient pas confiées à la BCE resteraient de la compétence des autorités nationales [16] , qu’il s’agisse de la protection des consommateurs et de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, ou de la supervision des établissements de crédit des pays tiers qui établissent une succursale ou fournissent des services en prestation transfrontière dans un Etat participant. En France, l’Autorité de contrôle prudentiel serait donc toujours compétente pour « veiller au respect par les personnes soumises à son contrôle des règles destinées à assurer la protection de leur clientèle, résultant notamment de toute disposition législative et réglementaire ou des codes de conduites approuvés à la demande d’une association professionnelle, ainsi que des bonnes pratiques de leur profession qu’elle constate ou recommande, ainsi qu’à l’adéquation des moyens et procédures qu’elles mettent en œuvre à cet effet [17] ». Elle conserverait également l’ensemble de ses pouvoirs de contrôle, d’agrément, d’autorisation ou de sanction à l’égard des établissements de paiement, des changeurs manuels, des intermédiaires en opération de banque et en services de paiement ou, dans un avenir proche, des établissements de monnaie électronique.

Prêter assistance aux agents de la BCE

D’autre part, la BCE s’appuierait, pour l’accomplissement de ses missions, sur les autorités de surveillance des Etats participant au MSU qui ont une meilleure connaissance des marchés bancaires nationaux, régionaux ou locaux, et disposent de ressources importantes. Les autorités nationales aideraient la BCE, à sa demande, à préparer et à mettre en œuvre ses décisions [18] conformément aux instructions qu’elle leur a données [19] . L’exposé des motifs de la proposition de règlement prévoit ainsi que « la plupart des vérifications quotidiennes et des autres activités prudentielles nécessaires à la préparation et à la mise en œuvre des actes de la BCE pourraient [20] être conduites par les autorités nationales de surveillance ». Une place importante devrait donc être laissée « à l’expertise des autorités nationales de surveillance » en matière d’enquête, d’agrément ou de sanction.

Ainsi, les agents de l’autorité compétente de l’Etat participant dans lequel une inspection sur place serait menée devraient, à sa demande, prêter assistance aux agents de la BCE et aux autres personnes mandatées [21] par celles-ci. En cas d’obstruction, ils seraient même tenus de leur prêter assistance [22] .

De même, les autorités nationales seraient chargées d’examiner si les conditions d’agrément prévues en droit interne sont satisfaites et de proposer une décision à la BCE qui pourrait agréer l’établissement de crédit si elle a l’assurance que les conditions posées par le droit de l’Union sont également remplies [23] . Le retrait d’agrément obéirait à la même procédure [24] .

Enfin, la BCE pourrait exiger des autorités nationales qu’elles prennent des sanctions appropriées lorsque l’accomplissement de ses missions en matière de contrôle prudentiel le nécessite et qu’elle n’a pas compétence pour exercer son pouvoir de sanction [25] . Cela concernerait, en particulier, les sanctions pécuniaires infligées aux établissements de crédit en cas d’infractions aux mesures nationales de transposition des directives européennes ainsi que les sanctions ou mesures administratives imposées à des membres du conseil d’administration ou à tout autre individu qui, en vertu du droit national, serait responsable d’une infraction commise par un établissement de crédit.

Des incertitudes demeurent

La proposition de règlement du Conseil présentée par la Commission européenne le 12 septembre 2012 s’avère ambitieuse. Son adoption ferait de la BCE le principal acteur de la supervision financière au sein de la zone euro, même si les autorités nationales de surveillance conserveraient une partie de leurs attributions et devraient concourir à la réalisation des missions de la BCE en matière de contrôle prudentiel.

Les inquiétudes demeurent cependant nombreuses. La BCE parviendra-t-elle à coopérer avec les autorités nationales de surveillance ? Ne sera-t-elle pas dépassée par l’ampleur de ses missions ? Pourra-t-elle contrôler efficacement les 6 000 établissements de la zone eurocrédit ? Le financement des nouvelles missions de la BCE par la perception de redevances de surveillance auprès des établissements de crédit [26] ne risque-t-elle pas d’affaiblir l’autonomie financière de l’Autorité de contrôle prudentiel dont le budget est alimenté par des contributions pour frais de contrôle acquittées précisément par les assujettis [27] ?

S’il venait à être adopté en l’état par le Conseil, le règlement entrerait en vigueur le 1^er janvier 2013 et la BCE assumerait pleinement ses nouvelles missions le 1^er janvier 2014 au plus tard [28] . On peut penser cependant que cette proposition de règlement donnera lieu à des débats passionnés comme l’a montré la rencontre informelle des ministres des Finances de l’Union européenne de Nicosie du 15 septembre 2012 [29] .

1 Le SESF se compose du Comité européen du risque systémique, de l’Autorité bancaire européenne, de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, de l’Autorité européenne des marchés financiers, du comité mixte des autorités européennes de surveillance et des autorités nationales de surveillance. – Pour une présentation synthétique, J.-Ph. Kovar, J. Lasserre Capdeville et Francesco Martucci, « Le système européen de surveillance financières », Europe, juin 2011, étude n° 6. 2 Règl. n° 1093/2010/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) modifiant la décision n° 716/2009/CE et abrogeant la décision n° 2009/78/CE de la Commission : JOUE n° L 331/12 du 15 décembre 2010, p. 12. - J.-Ph. Kovar, « Les autorités européennes de surveillance : organes des régulateurs nationaux, agences européennes de régulation ou autorités européennes de régulation ? », RD banc. fin. 2011, n° 4, dossier 24, p. 70. 3 COM (2012) 511 final 2012/0242 (CNS). « Bruxelles lance le chantier de l’union bancaire », Les Echos, 12 sept. 2012, p. 1, 8 et 9. 4 Exposé des motifs de la proposition de règlement, pt 1. 5 Article 18. 6 Article 19. 7 Article 3. 8 La Commission devra publier avant 2016 un rapport portant notamment sur le fonctionnement de la BCE au sein du Système européen de surveillance et l’interaction entre la BCE et l’Autorité bancaire européenne. V. article 26, a) et c). 9 Article 1er. 10 Article 4. 11 Les principales règles prudentielles ayant, aujourd’hui, pour origine des directives, ce pouvoir de surveillance sera particulièrement étendu. 12 Article 13. Sur cette coexistence avec le régulateur national, V. infra. 13 Article 15 § 1. 14 Article 15 § 2. 15 Article 15 § 6. 16 Article 4 § 4. 17 Article L. 612-1 du Code monétaire et financier. 18 Article 5-2. 19 Article 5 § 4. 20 Soulignons ici l’usage du conditionnel. 21 Article 11-4. 22 Article 11 § 5. 23 Article 13 § 1. 24 Article 13 § 2. 25 Article 15 § 5. 26 Article 24 27 Article L. 612-20 du Code monétaire et financier. 28 L’article 27 prévoit des dispositions transitoires. C’est ainsi qu’à partir du 1er janvier 2013, la BCE aurait la possibilité de soumettre toute banque, et en particuliers les banques ayant reçu ou sollicité une aide financière publique, à sa surveillance. A partir du 1er juillet 2013, les établissements de crédit les plus importants, présentant une importance systémique à l’échelle européenne, tomberaient automatiquement sous le coup de sa surveillance. 29 Le ministre fédéral allemand des Finances a fait part de sa perplexité, considérant que la supervision de la BCE ne devrait porter que sur les grandes banques transnationales. Le Royaume-Uni craint, quant à lui, qu’une BCE toute puissante finisse par imposer ses vues en matière de régulation à toute l’Union et pas seulement à la zone euro. « Bruxelles lance le chantier de l’union bancaire », Les Echos, 12 sept. 2012, p. 1, 8 et 9.