Un moment charnière pour l’Union bancaire

Jusqu’à présent, les travaux relatifs à l’Union bancaire se sont concentrés sur la construction d’un secteur résilient, à travers des exigences prudentielles renforcées, la réduction des risques hérités de la précédente crise, une supervision active et la préparation à la résolution. La faculté du secteur bancaire à financer l’économie de façon ininterrompue pendant la crise Covid, soutenue par des mesures réglementaires et de supervision pragmatiques, prouve que nous avons réussi à construire un secteur résilient, à même de faire face aux crises, en particulier grâce à ses grands groupes diversifiés.

Néanmoins, la réduction des risques n’est pas le seul défi auquel fait face le secteur bancaire européen. Les banques européennes opèrent en effet dans un environnement très évolutif. Elles doivent investir pour leur numérisation, tout en répondant aux énormes besoins de financement pour les transitions écologique et numérique. Elles font face à une concurrence accrue, qui fait que leurs parts de marché ont chuté depuis 15 ans, dans le monde et dans le marché intérieur. Même au sein de la zone euro, l’activité bancaire transfrontalière est en perte de vitesse, alimentant cette dynamique négative.

Ce constat vient largement du manque de profitabilité structurel du système bancaire européen. Le retour sur actif des banques européennes était en 2019 trois fois inférieur à celui observé aux États-Unis. C’est un problème à la fois pour le financement de la relance et pour la stabilité financière, car cela signifie que les banques européennes mettraient plus de temps à reconstruire leurs coussins de capital si ceux-ci étaient consommés pour faire face à la crise. La moindre capacité des banques européennes à se financer sur le marché du fait de leur manque d’attractivité entraîne également une dépendance plus grande aux fonds mutualisés mis en place depuis la dernière crise et aux finances publiques.

Notre attention doit donc désormais se concentrer sur la compétitivité et la souveraineté économique et financière. Il faut dépasser le débat « réduction des risques – partage des risques » pour construire une réelle Union de financement, comprenant à la fois l’Union bancaire et l’Union des marchés de capitaux. Elle doit se fonder sur une vision industrielle en soutien d’un secteur diversifié, profitable et attractif. Cette Union de financement doit être une pièce maîtresse de notre souveraineté économique et financière. Elle doit tirer le plein potentiel de l’intégration européenne, tout en réduisant drastiquement le soutien public au secteur, pour promouvoir des banques européennes davantage compétitives.

Cadre du CMDI : quels objectifs pour la revue ?

La réforme du cadre européen de gestion de crise et de protection des dépôts [1] est le premier sujet auquel s’attaquer pour mettre en œuvre cette vision renouvelée pour l’Union bancaire. Le régime harmonisé que nous avons créé au titre du 2e pilier de l’Union bancaire, la résolution, est en effet un vecteur fondamental de l’assainissement du secteur bancaire européen, via la réduction des surcapacités qui nuisent à sa compétitivité. Les filets de sécurité mis en place pour protéger les contribuables (systèmes nationaux de garantie des dépôts, fonds de résolution unique) ont aussi un impact sur la compétitivité du secteur, qui justifie de faire attention à ce que ces fonds servent bien les objectifs assignés à l’Union bancaire, qui visait notamment à rompre la boucle souverain-bancaire, à protéger l’argent des contribuables et à garantir une concurrence équitable via la fin des garanties implicites et davantage de discipline de marché. Nous devons chercher à ce que les banques non compétitives ne restent pas sur le marché aux dépens des banques solvables et des contribuables.

C’est pourquoi la revue lancée par la Commission en vue d’une proposition législative à la fin de l’année arrive à point nommé pour faire fonctionner la résolution pour un plus grand nombre de banques.

Le cadre de résolution n’a pas correctement fonctionné jusqu’à présent…

Jusqu’à présent, le cadre de résolution a souffert à la fois du manque d’acceptabilité politique de ses dispositifs et, surtout, des nombreuses possibilités de le contourner et d’échapper au partage des pertes.

En effet, dans les faits, les obligations nouvelles devant assurer la « résolvabilité » de toutes les banques ont conduit les plus grandes banques européennes à constituer des coussins d'absorption des pertes alors que, dans le même temps, plusieurs sauvetages d'institutions de taille intermédiaire ou plus petite ont eu lieu, attestant d’un système à deux vitesses. Cela témoigne aussi du fait que le seuil de criticité des banques est considéré comme plus faible par certains États que par le Conseil de résolution unique (CRU), et qu’il est politiquement sensible de mettre à contribution certains passifs.

Les renflouements externes intervenus ces dernières années, qui mettent à mal les objectifs de l’Union bancaire, ont surtout été rendus possibles par la faculté pour les fonds de garantie des dépôts d’intervenir, dans un cadre purement national, pour soutenir une banque en difficulté, sans mise à contribution préalable de ses actionnaires et créanciers. Ils peuvent le faire soit préventivement pour éviter une défaillance, soit dans le cadre d’une liquidation, en protégeant des créances au-delà des dépôts couverts. La souplesse du cadre des aides d’État par rapport à celui de la résolution a également pu jouer lorsque la Commission a considéré qu’il y avait un intérêt public à autoriser des aides d’État tandis que le CRU n’avait pas considéré que la banque concernée passait le test d’intérêt public pour aller en résolution. Ces problèmes sont renforcés par la récente décision « Tercas » de la Cour de justice de l’Union européenne, qui soustrait les interventions préventives des DGS [2] au cadre des aides d’État.

Depuis son entrée en vigueur en 2015, le cadre de résolution ne s’est donc appliqué qu’à un seul établissement dans l’Union bancaire (Banco Popular, en 2017), ce qui témoigne de son échec relatif. Il n’est pas exclu, étant donné la tendance actuelle, de voir se développer une profonde remise en cause du principe de renflouement interne, fondamental pour réduire l’aléa moral. Cela ne pourrait entraîner qu’un recul dans l’intégration du marché bancaire, en accroissant la fragmentation et le traitement national des crises.

La revue en cours doit donc s’attaquer autant, sinon plus, à la directive relative à la protection des dépôts (DGSD) qu’à celle relative à la résolution (BRRD). Mais il faudra également traiter le cadre des aides d’État, alors que la « communication bancaire » de 2013 n’a pas évolué depuis sa mise en place et est aujourd’hui en décalage flagrant avec la BRRD, alimentant les logiques de contournement. Le communiqué de l’Eurogroupe de novembre a d’ailleurs été très clair sur sa volonté de revoir ce cadre, en y invitant directement la Commission.

…mais cela ne doit pas être un prétexte pour fragmenter encore plus

En réponse à ce constat, certains arguent du caractère inadapté de la résolution pour les banques petites et moyennes. Ils proposent pour ces banques un cadre de liquidation administrative harmonisé. Or, c’est une mauvaise réponse à un faux problème.

Tout d’abord un faux problème, car les difficultés liées à la résolution des banques ne tiennent pas à leur taille. Les situations sont très diverses et, jusqu’à présent, aucune étude empirique d’ampleur n’a démontré des problèmes d’accès au marché des banques petites et moyennes pour émettre des instruments de MREL, à même d’assurer leur « résolvabilité » via un renflouement interne à hauteur de 8 % de leurs passifs (condition posée par le cadre de résolution pour l’accès au fonds de résolution). De nombreux exemples prouvent que ces banques ont bien accès au marché. Et dans d’autres États membres hors de l’Union bancaire, la résolution est appliquée à des banques de petite taille, en utilisant par exemple des stratégies de transfert. Le problème est en réalité politique : il est lié au refus de mettre à contribution les actionnaires et créanciers des banques, notamment lorsqu’il s’agit de déposants.

Ensuite, une mauvaise réponse, car un tel régime n’apporterait que de la fragmentation supplémentaire dans un cadre de gestion de crise déjà éclaté, qui comprend un régime harmonisé, la résolution, et autant de régimes d’insolvabilité que d’États membres. Il s’ajouterait à la résolution sans aucune plus-value puisqu’il répliquerait simplement ses outils de transfert. Par ailleurs, les outils attentatoires au droit de propriété, dont les transferts forcés de portefeuille, ne pourraient juridiquement être envisagés qu’en raison d’un intérêt public dûment constaté – ils ne devraient donc pas être mobilisés hors d’une procédure de résolution. Dès lors, les motivations derrière cette proposition de régime alternatif semblent plutôt être d’alléger les exigences de mise à contribution des actionnaires et créanciers des banques défaillantes. Les soutiens d’un tel régime alternatif sont d’ailleurs ceux qui ont utilisé les voies de contournement du cadre actuel.

Faire fonctionner la résolution pour plus de banques

Il est nécessaire d’agir à trois niveaux pour faire fonctionner la résolution pour plus de banques.

Premièrement, il faut amener plus de banques en résolution grâce à une application large et cohérente du test d’intérêt public par le CRU. C’est la condition pour que la résolution et ses outils s’appliquent à toutes les banques qui le justifient. L’intérêt public doit pouvoir être identifié par le CRU chaque fois que cela se justifie, y compris quand les fonctions critiques ou les risques pour la stabilité financière sont identifiés au niveau régional, alors qu’il n’a jusqu’à présent pas conduit ce travail d’identification au niveau régional, laissant la Commission autoriser des aides d’État pour des banques pour lesquelles il estimait qu’il n’y avait pas d’intérêt public à la résolution. Un tel changement de doctrine ne nécessite en principe pas de changement législatif, puisque le cadre actuel prévoit déjà une définition large de l’intérêt public en jeu. Le modèle danois, où toutes les banques sont mises en résolution, ainsi que des exemples polonais récents prouvent que le cadre actuel permet une telle approche. Néanmoins, s’il faut en passer par la législation européenne pour obtenir du CRU une pratique conforme aux textes, alors nous soutiendrons de telles modifications.

Deuxièmement, nous devons faire fonctionner la résolution, en nous attaquant à la clé du débat, qui réside dans son financement. Sur ce sujet, comme évoqué plus haut, il ne faut pas distinguer les banques en fonction de leur taille, mais traiter le problème politique lié au cadre de résolution actuel, à savoir la mise à contribution des dépôts non couverts, considérée par certains États membres comme trop sensible et justifiant de contourner le cadre.

Toutefois, cette approche doit être fondée sur le résultat recherché pour préserver une concurrence équitable. L’idée est de développer, au sein de la résolution, les outils de transfert déjà existants (transfert d’actifs ou de l’établissement défaillant, établissement-relais), qui permettent ensuite de liquider la partie restante de l’entité défaillante. Cette « résolution liquidative », déjà permise par les textes mais non utilisée, offrirait l’avantage d’une plus grande harmonisation des pratiques applicables à la gestion de crise des banques, notamment petites et moyennes. Elle pourrait s’accompagner d’exigences adaptées en termes de contribution propre, reflétant le caractère intrinsèquement favorable pour la discipline de marché de telles stratégies de sortie de marché ordonnées.

Troisièmement, il est essentiel de fermer les voies de contournement de la résolution, qui permettent d’échapper à la résolution et à la discipline de marché. Quatre chantiers sont à mener de front :

1. Les interventions préventives des fonds de garantie nationaux devraient être supprimées, ou a minima soumises à de strictes conditions, via mise à contribution des actionnaires et créanciers ou via une ségrégation des fonds servant aux interventions préventives, qui seraient distincts et additionnels des fonds servant à l’indemnisation des déposants et dont le niveau cible est fixé par la législation européenne. Cela permettrait de garantir que ces interventions sont bien une action volontaire du secteur privé, ne mettant pas en danger les fonds dédiés aux missions assignées au cadre de gestion de crise et de protection des dépôts, ce qui justifierait l’absence de conditionnalité ;

2. Les recapitalisations de précaution devraient être sujettes à des conditions plus claires, ce sujet pouvant être traité via la revue de la communication bancaire de 2013 ;

3. Les aides à la liquidation devraient aussi être plus encadrées et soumises à un objectif explicite de sortie du marché. Les banques ne satisfaisant pas le test d’intérêt public ne devraient en effet pas pouvoir rester sur le marché ;

4. Enfin, la communication bancaire de 2013, fixant le cadre des aides d’État applicable, devrait être alignée sur le cadre de résolution, comme demandé par l’Eurogroupe en novembre.

Créer les conditions d’un compromis sur le cadre de gestion de crise

La position exposée ci-dessus est susceptible de représenter une voie médiane dans le débat européen. Jusqu’à présent, celui-ci s’est polarisé entre deux camps. D’un côté, les tenants d’une exclusion des banques petites et moyennes de la résolution au profit d’un régime de liquidation administrative harmonisé, évoqué plus haut. En réalité, leur proposition vise surtout à éviter les exigences de « burden sharing » en résolution. D’un autre côté, les tenants d’une ligne stricte visant à mettre plus de banques en résolution en appliquant le bail-in systématique de 8 % des passifs pour l’accès au financement en résolution, quitte à l’appliquer aux dépôts non couverts.

Assouplir les conditions d’accès au financement en résolution, via une meilleure protection des dépôts, tout en restreignant les possibilités de renflouement externe hors résolution, peut donc constituer un point d’équilibre du débat, à même d’atteindre les objectifs du 2e pilier de l’Union bancaire.

Toutefois, pour y parvenir, il est essentiel de mieux séquencer les travaux relatifs à l’Union bancaire. Tant que le cadre de gestion de crise n’apporte pas suffisamment de clarté sur les créanciers qui doivent être protégés et les fonds avec lesquels ils doivent l’être, il est politiquement difficile de s’engager à mutualiser les fonds des DGS au sein d’EDIS. Cette clarification est d’autant plus importante pour les États membres qui restent sceptiques sur le principe même d’EDIS et qui auraient du mal à accepter d’utiliser des fonds mutualisés pour gérer les défaillances de banques qui ne mettraient pas pleinement à contribution leurs actionnaires et créanciers. C’est bien pour cela que nous ne proposons pas de toucher à la condition de bail-in de 8 % des passifs pour l’accès au Fonds de résolution unique. La clarification de ces éléments selon les lignes décrites supra est donc un préalable à des progrès significatifs sur la garantie européenne des dépôts (EDIS).

La revue du cadre de gestion de crise doit donc être la première pierre visant à relancer les progrès en vue de l’achèvement de l’Union bancaire. Elle est un préalable aux progrès sur les autres chantiers. La présidence française du Conseil de l’Union européenne, au 1er semestre 2022, doit ainsi permettre d’avancer suffisamment, sur la base de la proposition de la Commission attendue à la fin de l’année 2021, pour engager cette dynamique.