Le shadow banking, vecteur de risques

Les événements de 2007-2008 ont incité le G20 à se pencher sur les activités financières qui échappent partiellement ou totalement à la régulation, faisant ainsi partie de la « finance de l'ombre », en anglais « shadow banking ». Il a mandaté, fin 2010, le Conseil de stabilité financière (CSF), pour mener des travaux visant à renforcer l’encadrement du shadow banking et la résilience du système financier et à veiller à ce que toutes les activités financières contribuent à la croissance économique.

 

Qu’entend-on exactement par shadow banking ?

Le CSF a retenu la définition suivante des entités et des activités composant le shadow banking (voir Encadré I ), qui ne se veut pas exhaustive :

• les entités non régulées qui, sans être soumises à la réglementation bancaire, effectuent des activités proches des activités bancaires : collecte de capitaux présentant des caractéristiques proches de celles des dépôts, transformation d’échéances de liquidité ou de maturité, transfert de risques de crédit, etc. ;
• les multiples intermédiaires financiers non bancaires, tels que les fonds monétaires et autres types de fonds qui proposent des produits proches du dépôt bancaire ;
• les fonds de pension et les fonds d'investissement (dont les hedge funds) ;
• les véhicules de titrisation qui permettent la transformation de la liquidité ou de la maturité d'un prêt, mais aussi le transfert du risque de crédit ;
• les opérations de financement sur titres (mises en pension, prêt/emprunt de titres, swaps de liquidités ou de sûretés…).

Les risques relatifs au shadow banking ont quant à eux été catégorisés de la manière suivante par le CSF :

• désengagements massifs et brutaux des structures de financement, similaires au risque de runs auquel les banques font face ;
• accumulation importante de levier ;
• arbitrages des banques vers le secteur bancaire parallèle pour échapper à la réglementation ;
• défaillances non ordonnées affectant le système bancaire.

Des chantiers ambitieux pour prévenir les risques

Il convient tout d'abord de rappeler que pour la plupart des thèmes faisant l’objet des chantiers définis par le CSF et précisés ci-dessous, il existe déjà une réglementation spécifique (directives sur les fonds propres, UCITS, AIFM…). Dans ce contexte, l’approche retenue par le régulateur n’est pas la mise en place d’une nouvelle réglementation spécifique au système bancaire parallèle, mais plutôt une adaptation des standards existants.

La stratégie adoptée par le CSF face aux menaces potentielles du système bancaire parallèle comporte deux axes principaux :

• créer un cadre de surveillance pour suivre l'évolution du secteur financier parallèle, en vue d'identifier l'accumulation de risques systémiques et initier des actions correctives le cas échéant. Cette surveillance couvre désormais 80 % du PIB mondial et 90 % des actifs du système financier mondial. Ce suivi a permis de constater l’évolution croissante du système bancaire parallèle, qui se traduit par une progression annuelle de 7 % en 2014 ;
• mettre en place des politiques visant à renforcer la régulation du système bancaire de l'ombre. Pour ce faire, le CSF a mis l'accent sur cinq domaines spécifiques dans lesquels il estime que des mesures sont nécessaires (voir Encadré 2).

Atténuer les risques dans les interactions entre les systèmes bancaires classique et parallèle

Le Comité de Bâle à la demande du CSF, a élaboré plusieurs mesures pour parvenir à maîtriser les risques dans les interactions entre le système bancaire classique et le système bancaire parallèle :

• des exigences prudentielles ont été finalisées visant à mieux prendre en compte les investissements des banques dans le capital de tout type de fonds ; leur mise en œuvre est prévue pour janvier 2017 ;
• le cadre de surveillance déjà en place pour mesurer et contrôler les expositions importantes aux contreparties a été élargi aux entités du système bancaire parallèle ; ainsi, la définition de « grandes expositions » a été précisée afin de capturer plus systématiquement les risques pris dans des structures du shadow banking (fonds, structures de titrisation et autres véhicules). Il est également prévu de soumettre les banques à des limites d’allocation des fonds propres plus strictes d'ici le 1^er janvier 2019 : la banque ne devra pas dépasser une exposition à une contrepartie, de plus de 25 % de son capital Tier 1 (15 % pour les banques d'importance systémique mondiale), ce qui est plus prudent que les 25 % du capital total généralement appliqué ;
• en plus de ces mesures, le comité de Bâle poursuit un examen du périmètre de consolidation prudentielle afin d’élaborer de nouvelles directives pour s’assurer que toutes les interactions des activités bancaires avec le système bancaire parallèle sont intégrées de façon appropriée dans les régimes prudentiels.

Réduire la vulnérabilité des fonds monétaires aux risques de désengagements massifs

Les autorités nationales et régionales ont avancé dans la réforme de leurs cadres réglementaires, sur la base des recommandations émises par le CSF [1] . Des travaux menés au niveau de l’UE ont donné lieu à une proposition de règlement (voir Encadré 3).

Améliorer la transparence, standardiser et simplifier les opérations de titrisation

L’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV), conjointement au Comité de Bâle, a travaillé sur des critères permettant une titrisation simple et transparente. Des recommandations ont été émises en novembre 2012 portant sur des règles de transparence, de standardisation et de rétention du risque. En cohérence avec ces recommandations, des initiatives fortes ont été menées donnant lieu à l’implémentation d’un certain nombre d’exigences dans les réglementations nationales au travers de règlements tels que le Dodd-Frank Act et la CRD (taux de rétention de 5 % des actifs titrisés par les banques originatrices, coefficients de pondération plus élevés sur les produits « retitrisés »…).

L’OICV a procédé, fin 2014, à une revue globale des approches nationales mises en place pour aligner les incitations associées à la titrisation. Cette revue a pour objectif de surveiller la mise en œuvre des recommandations, détecter les différences pouvant entraîner des effets négatifs importants sur les transactions transfrontalières et assurer la convergence et l'harmonisation des mesures. Les résultats de cette consultation seront publiés au 2^e semestre 2015.

Réduire les risques dans les opérations de financement sur titres

Les opérations de financement sur titres permettent un accroissement du levier, génèrent des effets procycliques et représentent un facteur de contagion, en raison des interconnexions dans les marchés financiers. Afin de pallier ces risques, les travaux initiés par le CSF ont abouti à une proposition de règlement européen (voir Encadré 4). Le CSF recommande également l’introduction de décotes (ou haircuts) à appliquer aux sûretés utilisées dans le cadre de ces opérations [2] .

Encadrer les risques systémiques issus d'autres entités et activités du shadow banking

Force est de constater que les mécanismes relatifs à la finance de l’ombre évoluent et peuvent prendre de multiples formes. Afin de pouvoir capter les nouvelles sources de risques systémiques engendrés par ces évolutions, le CSF a défini un cadre visant à :

• détecter les autres entités du shadow banking potentiellement source de risque systémique, au travers de cinq fonctions économiques : la gestion de véhicules de placement collectif soumis à des risques de run ; la gestion d’activités de prêt hors du système bancaire traditionnel et refinancées à partir d’actifs court terme ; l'intermédiation d’activités de marché basées sur des financements court terme ou sur des financements garantis ; le rehaussement de crédit ; et la titrisation ;
• mettre en place les outils appropriés si nécessaire, pour maîtriser les risques engendrés par les entités identifiées ;
• se coordonner au niveau des autorités membres du CSF, afin de maintenir une cohérence internationale des réglementations.

Ce cadre a également pour objectif de disposer d’un processus structuré permettant d’améliorer l'exercice annuel d’évaluation du périmètre du shadow banking et d’identifier les besoins d’extension de la couverture réglementaire. Dans ce contexte, l'évaluation préliminaire réalisée par le CSF a montré que la plupart des entités financières non bancaires jugées potentiellement impliquées dans les activités de shadow banking sont sous la surveillance d’autorités compétentes. Suite à une revue approfondie de la déclinaison de ce cadre par les membres du G20, menée courant 2015, le CSF prévoit de proposer de nouvelles règles, si cela apparaît pertinent, dans un objectif d’encadrement durable du shadow banking.

Un équilibre subtil

Les modalités d’application des différents projets de réglementation vont devoir maintenant être précisées pour permettre à l’industrie financière, et notamment aux acteurs du postmarché de préparer leur mise en œuvre [3] .

Le régulateur devra trouver en la matière, un équilibre subtil entre la réduction des risques sur la stabilité financière et le soutien à l'innovation financière, afin de permettre le développement de sources additionnelles de financement pour la croissance de l'économie réelle.

1 Cf. article Jean-Pierre Gomez, Société Générale Securities services.

2 Cf. article Laurence Caron-Habib, BNP Paribas Securities Services.

3 Cf. article Arnaud Misset, CACEIS.