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Régulation et supervision

Quelles réglementations pour financer la « relance verte » ?

Pour permettre une relance verte des activités et inciter les acteurs financiers à être mobilisés pour la transition, de nombreux instruments de réglementation financière pourraient être activés de façon volontariste. Certains relèvent de la supervision et d’autres de la réglementation « souple » ou plus « stricte ». I4CE propose une série d’actions à mettre en œuvre.

Le 04/06/2020
Michel Cardona

La pandémie provoquée par le Covid-19 a déclenché une crise économique majeure. Le traitement d’urgence de cette crise s’est largement appuyé sur un recours massif aux instruments fiscaux et monétaires déjà largement utilisés lors de la crise de 2008. Mais la réglementation financière a aussi été mobilisée pour alléger ou assouplir les contraintes prudentielles afin de préserver le financement bancaire des acteurs économiques, notamment ceux les plus touchés par la crise. Ceci illustre les différentes facettes de l’utilisation de la réglementation financière : prioritairement destinée à assurer le fonctionnement efficace des marchés financiers et la stabilité financière, elle peut également être utilisée avec des objectifs de politique économique.

La priorité dans le domaine économique est maintenant d’organiser une relance des activités. Et de nombreuses voix s’élèvent pour demander que cette relance soit une « relance verte » pour s’assurer que le « monde d’après » prend pleinement en compte les exigences de la lutte contre le changement climatique, exigences qui n’ont pas disparu avec la pandémie.

La réglementation financière a un rôle à jouer dans le cadre de la « relance verte »

Celle-ci a pour objectif d’accélérer le financement de la transition vers une économie bas-carbone et résiliente qui va nécessiter de mobiliser des financements considérables d’ici 2050 pour atteindre la neutralité carbone. Pour la France seule, il manque entre 15 et 18 milliards d’euros d’investissements par an d’ici 2023 pour respecter la trajectoire de la Stratégie Nationale Bas Carbone [1]. Les plans de relance français et européen vont largement s’appuyer sur des financements publics. Mais compte tenu de l’ampleur des besoins de financements nécessaires pour la transition, il est indispensable de compléter les financements publics par la mobilisation des financements privés.

Or force est de constater que la finance privée n’est pas encore au rendez-vous. Depuis plusieurs décennies, des initiatives venant des acteurs privés, avec parfois le soutien d’acteurs publics, se sont efforcées de faire émerger une « finance verte » et plus largement une « finance durable ». Ces initiatives ont permis l’émergence et le développement rapide, notamment depuis 2015 et l’Accord de Paris, de financements en faveur de la transition bas-carbone (par exemple les Obligations vertes) et de coalitions d’investisseurs internationaux. Malgré d’indéniables succès, ce développement est resté nettement en deçà de ce qui serait nécessaire pour répondre au défi du changement climatique. Il est donc nécessaire d’accélérer cette transformation de la finance pour que son action soit à la hauteur des enjeux. En d’autres termes, il faut passer de l’objectif de développer la « finance verte » - une simple « niche » du marché - à l’objectif de mobiliser la finance en totalité vers la transition. Mais cela signifie aussi que ce sont les mécanismes profonds de la finance qui doivent désormais intégrer les exigences du changement climatique.

Dans le même temps, le changement climatique induit des risques importants pour les acteurs financiers qui peinent à les intégrer de façon satisfaisante. Ces risques sont de trois ordres : les risques de transition, liés à la transformation des agents économiques pour aller vers une économie bas-carbone, les risques physiques, liés à l’apparition de phénomènes climatiques extrêmes et chroniques, et les risques en responsabilité, liés à de possibles actions en justice. Les superviseurs financiers se sont emparés de cette question, notamment via la création du NGFS ou du IAIS-SIF [2], au motif que ces risques ont un caractère systémique. Cette insuffisante prise en compte des risques climatiques par les acteurs financiers a également un impact sur le financement de la transition puisqu’elle fausse l’appréciation du risque des financements et biaise le couple rendement/risque qui est au cœur de la décision des acteurs financiers.

Dans ce contexte, la réglementation financière a un rôle important à jouer pour accompagner la « relance verte ». Au minimum, elle doit assurer (au titre de ses deux fonctions traditionnelles) le bon fonctionnement des marchés financiers (en surmontant les « défaillances de marché » notamment en matière d’information) et en conduisant à la prise en compte des risques climatiques par les acteurs financiers. Mais il est aussi permis de s’interroger pour savoir si la réglementation financière ne devrait pas avoir une action plus volontariste et incitative pour faciliter et accélérer le financement de la transition vers une économie bas-carbone et résiliente.

De nombreux instruments sont disponibles pour remplir ce rôle

Les régulateurs et les superviseurs financiers disposent de différents instruments pour atteindre ces différents objectifs. Ces instruments peuvent être regroupés en 6 grandes familles :

– faire prendre conscience aux acteurs financiers des risques climatiques, faire progresser la connaissance commune de ces risques et inciter leur prise en compte (via des recommandations) ;

– améliorer la transparence et l’information des marchés financiers en matière de changement climatique avec des règles de divulgation précises et obligatoires ;

– intégrer les critères climatiques dans la responsabilité fiduciaire des gestionnaires d’actifs ;

– renforcer la solidité financière des acteurs financiers en imposant des normes de gestion (type exigences de capital ou règles de division des risques) et en intégrant le climatique dans le processus de supervision (notamment via les stress-tests climatiques) ;

– protéger la stabilité du secteur financier en développant des instruments de monitoring (macro-stress-tests climatiques) et en utilisant des instruments macroprudentiels (coussin contracyclique ou limites d’exposition sectorielle) ;

– détourner les flux de financement des secteurs défavorables à la transition pour les orienter vers les secteurs d’activité indispensables à la transition.

Ces instruments sont de natures différentes [3] et peuvent être utilisés plus ou moins rapidement. Ils peuvent relever de la pratique de supervision, de la réglementation « souple » ou de la réglementation « stricte », ce qui signifie que certains peuvent être utilisés dans le cadre des normes réglementaires actuelles tandis que d’autres nécessitent une modification desdites règles. Certains instruments peuvent être utilisés à l’échelon national alors que d’autres exigent une coordination supranationale voire un accord international (pour modifier certaines règles prudentielles par exemple).

Par ailleurs, des instruments peuvent être utilisés sans délai tandis que d’autres nécessitent encore des travaux techniques pour être pleinement opérationnels – par exemple les stress-tests climatiques qui sont encore au stade « pilote » chez quelques superviseurs en pointe.

Le croisement de ces différentes caractéristiques dessine un calendrier d’actions qui peuvent être prises à court terme, ou nécessitent encore des développements techniques en cours, ou appellent une réponse législative au niveau européen (cf. un reporting climatique obligatoire et précis ; l’intégration des critères climatiques dans la responsabilité fiduciaire) ou nécessitent une coopération internationale qui prend nécessairement plus de temps, par exemple pour modifier les exigences prudentielles de capital.

Une série d’actions doit être engagée sans délai pour accompagner la « relance verte »

Des actions doivent être prises immédiatement par les superviseurs. Il est exact que certains d’entre eux, notamment en Europe, ont déjà entrepris un réel effort mais il doit être généralisé et approfondi, par exemple en formalisant des recommandations précises à destination des acteurs financiers. Par ailleurs, les travaux techniques et méthodologiques engagés (sur la méthodologie des stress-tests ou l’évaluation des risques climatiques) doivent être poursuivis car ils sont cruciaux.

En parallèle, des réflexions doivent être engagées, notamment chez les superviseurs mais aussi plus largement, sur l’utilisation des instruments macroprudentiels disponibles dans la réglementation pour protéger le système financier de la survenance d’un risque climatique systémique, notamment en cas de transition désordonnée. Si les instruments existent, leur « doctrine d’emploi » face aux risques climatiques doit encore être développée : en particulier, pour être efficace en temps utile, quel calibrage des instruments et quel calendrier de mise en œuvre faut-il mettre en place ? Si la crise du Covid-19 nous a appris quelque chose, c’est qu’il faut anticiper les crises pour ne pas les subir.

Par ailleurs, la coopération internationale doit être approfondie pour intégrer les risques climatiques dans les normes prudentielles « dures » – exigences de capital, règles de liquidité ou de transformation, règles sur la concentration des risques.

Enfin, le débat doit être engagé sur l’opportunité d’utiliser, dans les pays développés, certaines dispositions de la réglementation financière pour orienter de façon volontariste les flux de financement vers certains secteurs économiques. C’est une question controversée qui suscite des positions tranchées. Mais l’urgence et l’ampleur du risque climatique rendent ce débat indispensable pour informer la prise de décision politique.

 

[1] « Panorama des financements climat », Edition 2019 I4CE.

[2] Network of Central Banks and Supervisors for Greening the Financial System et International Association of Insurance Supervisors Sustainable Insurance Forum.

[3] On laisse ici de côté des instruments importants pour assurer la protection des investisseurs et l’information des épargnants individuels.

L'auteur

  • Michel Cardona
    • Conseiller Senior - Secteur finance, risques et changement climatique
      Institut for Climate Economics (I4CE)

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