Pour sa mission de superviseur bancaire, la BCE distingue les banques importantes, qu’elle contrôle en direct, des « institutions moins importantes » (IMI), dont elle délègue la surveillance aux autorités nationales. Qui sont ces IMI et où se situent-elles ?
La liste fournie par la BCE ne donne pas d’indications sur la taille de bilan de ces IMI et il est donc difficile d’avoir une vision quantitative plus précise de ce paysage. En nombre, elles sont très concentrées sur trois pays : l’Allemagne, l’Autriche et l’Italie. Pour un grand nombre d’entre elles, ces IMI sont un héritage du mouvement coopératif et mutualiste du XIXe siècle, présent en particulier en Allemagne et dans l’empire austro-hongrois et donc aussi en Italie du Nord. Ces banques de très petite taille, très locales, n’ont pas véritablement d’équivalents dans la plupart des autres pays. Il existe toutefois une différence entre le modèle allemand et autrichien d’un côté, et italien de l’autre : dans les deux premiers pays, ces banques sont liées entre elles par un système de protection institutionnel (Institutional Protection Scheme - IPS en anglais) qui les rend au moins partiellement solidaires les unes des autres. Le système italien n’inclut pas d’IPS et ses mécanismes de protection mutuelle sont moins extensifs. Il connaît actuellement par ailleurs une phase de concentration rapide, notamment du fait de la réforme des banques de crédit coopératif (BCC).
Les groupes mutualistes français sont, eux, considérés comme un seul bloc et entrent donc dans la famille des banques « importantes ». La structure actionnariale est-elle donc un critère discriminant pour cette classification ?
Effectivement : le critère de la consolidation effective est celui qui prime. Pourtant, on peut s’interroger sur la différence entre un groupe consolidé composé d’entités en pratique décentralisées exprimant parfois des fortes divergences de points de vue – pensons au Crédit Mutuel – et un groupe non consolidé mais qui mutualise un grand nombre de services – comme dans le cas des coopératives ou des caisses d’épargne (Sparkassen) allemandes. Dans les deux cas, le logo et la marque sont communs, et les systèmes d’information largement partagés. Dans les deux cas, les décisions portant sur la prise de risque sont décentralisées. Pourquoi l’un de ces groupes est-il considéré comme une institution importante et l’autre non ? La logique économique n’est pas évidente.
Le paysage tend toutefois à évoluer. La BCE, par ses nouvelles fonctions de supervision, demande aux institutions de clarifier leur structure de gouvernance. Des changements ont eu lieu en France (Crédit Agricole), aux Pays-Bas (Rabobank) mais aussi au niveau des banques coopératives autrichiennes (Raiffeisen) et des banques italiennes (les banques de crédit coopératif et les banques populaires). Ces réformes ont pour l’instant largement épargné l’Allemagne.
Quel type d’activités mutualisent-elles ?
Ces groupes – non consolidés comme nous l’avons vu – disposent d’entités communes, à la fois à l’échelle régionale, comme les Raiffeisen autrichiennes ou les Sparkassen allemandes (autour des Landesbanken notamment), et nationale. Les activités mises en commun varient d’un groupe à l’autre. La marque est gérée de manière centralisée, de même que l’accès aux marchés. Les systèmes d’information le sont aussi pour partie. Si la gestion des crédits est autonome, ces derniers sont accordés sur la base d’outils partiellement mis en commun. On peut aussi souligner la question de l’audit : ainsi, en Allemagne, c’est l’entité régionale qui audite les caisses d’épargne locales, et non un auditeur externe indépendant, contrairement aux pratiques internationales.
En quoi consiste un IPS ?
C’est un concept de droit européen défini dans la
Outre ces IMI appartenant au monde mutualiste et coopératif, quelles autres formes de « petites banques » l’Europe compte-t-elle ?
On trouve également parmi ces IMI, des filiales européennes de banques étrangères. Il existe aussi de « vraies » petites banques, entièrement autonomes. Mais en dehors du cas italien, leur poids est presque négligeable dans le système bancaire européen. Les principaux enjeux se situent donc autour de ces banques coopératives et caisses d’épargne non consolidées.
Dans ce contexte, comment percevez-vous la demande allemande de créer un cadre réglementaire allégé pour ces petites banques, une « small banking box » ?
Cette demande revient tout simplement à demander un traitement différencié pour les deux réseaux allemands de petites banques : les caisses d’épargne et les banques coopératives.
Le cadre européen prévoit-il déjà des formes de proportionnalité ?
Oui, comme le rappelle d’ailleurs l’existence même de la catégorie des IMI. L’idée originelle de la Commission européenne en septembre 2012 était de placer l’ensemble des banques sous la supervision directe de la BCE. Le régime spécifique des IMI avait ensuite été négocié par le gouvernement allemand comme condition de son accord sur le projet d’ensemble de l’Union bancaire.
Au-delà de la supervision, qu’en est-il de la réglementation ?
Elle est assez uniforme, notamment en comparaison au système américain. Il est incontestable que cette uniformité volontaire de la réglementation européenne fait peser des obligations importantes sur les petites banques, notamment en matière de procédures et d’obligations administratives. Mais cette remarque ne vaut que pour les « vraies » petites banques. Dès lors qu’une grande majorité de ces IMI fait partie d’un « groupe virtuel » – pour reprendre une expression de Sabine Lautenschläger – l’argument de proportionnalité devient beaucoup moins convaincant. D’un point de vue de risque systémique, ces banques sont liées entre elles, en particulier du fait de l’existence des IPS. Si une de ces banques se trouve en difficulté, elle est renflouée par les autres – il n’y a pas de « bail-in ». Il me semble donc que le principe de proportionnalité voudrait plutôt que l’on surveille ces groupes de manière très attentive. À ce stade, les banques membres d’un IPS échappent pour l’essentiel aux exigences en matière de résolution (directive BRRD). Il y a un décalage entre l'analyse économique et la réalité juridique actuelle.
Ces discussions sur la proportionnalité remettent-elles selon vous en cause le Single Rule Book et le choix européen d’appliquer les recommandations bâloises à toutes les banques ?
Tout dépend du résultat de ces discussions. Je comprends tout à fait que l’on allège les obligations de publication pour les « vraies » petites banques dont les ressources administratives sont limitées. La question essentielle pour la cohérence du cadre de politique publique est de savoir comment ces petits établissements contribuent à la stabilité du système. Et cela nécessite de tenir compte des systèmes de protection mutuelle, y compris mais pas uniquement, des IPS. Ainsi, je ne vois pas de bonnes raisons d’exempter les banques faisant partie d’un tel groupe, des obligations de pilier 1 et 2, ni des éléments de prévention du risque systémique. Quant au pilier 3 sur la transparence, elle devrait être exigée au niveau de l’ensemble du groupe, où s’exerce la discipline de marché. Il y aurait par exemple une logique très forte à demander la publication de comptes combinés pour le groupe agrégé. Notons au passage que les IMI ne sont pas nécessairement soumises aux normes IFRS. En Allemagne et en Autriche, ce sont les normes comptables locales qui s’appliquent.
Le débat existe-t-il à l'échelle internationale ?
La crise des Savings & Loans aux États-Unis dans les années 1980 a précisément été une crise de petites banques rendues interdépendantes par le biais d’entités communes et de fonctions partagées. Le système a été presque entièrement démantelé depuis, mettant fin à cette forme d’arbitrage réglementaire qui permettait à des établissements de garder un traitement de « petites banques » tout en partageant des outils les rendant systémiques au niveau agrégé.
