Début 2019, la France – comme la Grande-Bretagne et l’Allemagne – a annoncé qu’elle allait se doter d’un instrument ou « SPV » (Special Purpose Vehicle), pour permettre les échanges commerciaux entre entités ou personnes iraniennes avec des entités provenant de ces pays. Le but de cet outil, nommé « INSTEX » pour Instrument in Support Of Trade Exchanges, est de contourner les probables sanctions financières que pourraient infliger les États-Unis d’Amérique aux institutions financières, essentiellement les banques, qui servent habituellement d’intermédiaires à toutes les opérations de ce type.
Pourquoi les trois puissances européennes cherchent-elles à créer de toutes pièces un tel instrument ? Surtout, quel est le poids des sanctions internationales dans ce contexte ?
Le cadre particulier des sanctions internationales
Tout d’abord, rappelons que les sanctions internationales s’apparentent à des décisions adoptées de façon unilatérale par des États (États-Unis via l’OFAC, par exemple), ou multilatérale par des organisations gouvernementales telles que l’ONU ou l’Union européenne (UE). Ces sanctions sont édictées à l’encontre d’autres États, ainsi que des personnes morales ou physiques. Les raisons sont surtout politiques, mais également d’ordre diplomatique, économique et/ou militaire.
La France, elle, émet ce type de sanctions par le biais de sa Direction Générale du Trésor, qui en donne la définition suivante : « Les sanctions économiques et financières sont un instrument de la politique étrangère de la France. Elles visent à interdire, ou restreindre, ou contraindre le commerce de biens, de technologies et de services ciblés et peuvent inclure des mesures de gel d’avoirs à l’égard de personnes liées au pays. Lorsque des mesures de gel d’avoirs sont prises, les fonds et ressources économiques, ainsi que les transactions, sont gelés. »
Dans certains cas, les principaux émetteurs de sanctions s’accordent sur la nécessité de sanctionner un pays ou une organisation, car ses agissements seraient communément admis comme menaçant la paix dans un secteur géographique. Les sanctions à l’encontre de l’organisation État islamique ou les sanctions envers la République Démocratique Populaire de Corée en sont les exemples les plus parlants.
Des tensions diplomatiques de longue date
D’autres cas ne rencontrent pas de consensus global, du moins de la part des États les plus puissants et des organisations internationales. C’est le cas notamment pour l’Iran, qui a connu différentes salves de sanctions à son encontre depuis la chute du Shah en 1979. Plus récemment, en 2004, les Américains imposent des restrictions à la République islamique dans le but de mettre fin à son programme nucléaire. Il s’ensuivra les années suivantes d’autres sanctions sur les hydrocarbures iraniens de la part des États-Unis et de l’UE.
Néanmoins, un adoucissement de cette politique s’amorce, à l’initiative de l'UE, dès 2014, avec le vote d’un plan d’action conjoint visant à alléger temporairement ses sanctions envers l’Iran. Ce processus s’accélère d’ailleurs en juillet 2015 avec la mise en place d’un « Plan d’action global commun – JCPoA » (« Joint Comprehensive Plan of Action »). Cet « accord de Vienne », réunit huit acteurs : les cinq membres permanents du conseil de sécurité de l’ONU (États-Unis, Russie, France, Royaume-Uni et Chine) ainsi que l’Allemagne (ce groupe étant appelé « P5+1 »), puis l’UE et l’Iran, le principal intéressé. À la suite de cet accord, l’UE a adopté des actes juridiques prévoyant la levée de toutes les sanctions économiques et financières de l'UE liées au nucléaire, prenant effet à la date d'application. Parallèlement l'Iran s’engage à appliquer certaines mesures relatives à sa filière nucléaire qui devront être vérifiées par l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA).
Même si certaines sanctions demeurent, telles que des embargos sur les armes ou encore sur des matériels sensibles, toutes celles liées aux secteurs des transports, de la finance ou de l’énergie sont levées à partir de la validation par l’AIEA des engagements pris par l’Iran.
2018, année charnière pour le plan d’action global commun
La remise en cause du « JCPoA » par les États-Unis suivi du retrait est due à un revirement total de l’engagement pris de la part des États-Unis, impulsé par le Président Donald Trump. Celui-ci a directement annoncé le 8 mai 2018, qu’il souhaitait que son pays se retire du « JCPoA ». Il s’agissait d’ailleurs d’une de ses promesses de campagne électorale à la magistrature suprême des États-Unis.
Les États-Unis rétablissent dès lors un embargo sur les produits pétroliers, sur le secteur aéronautique et minier. Ils vont également imposer aux États tiers l’interdiction de l’utilisation du dollar, sous peine d’application de sanctions financières et donc faire jouer le principe d’extraterritorialité de leurs sanctions internationales. De même, sont adoptées des nouvelles sanctions contre la Banque centrale d’Iran, qui aurait, d’après les sources du pays de l’Oncle Sam, aidé le financement clandestin du Hezbollah.
Rétablissement des sanctions en deux volets
Le premier rétablissement des sanctions a eu lieu 90 jours après l’annonce de Donald Trump, c’est-à-dire le 6 août 2018. Il concerne les transactions financières et les importations de matières premières, mais également des mesures pénalisantes sur les achats dans le secteur automobile et l’aviation commerciale. Le second, lui, a laissé 90 jours de plus, jusqu’au 7 novembre 2018, soit 180 depuis mai 2018, aux secteurs pétrolier et gazier ainsi qu’à la Banque centrale. Une exemption temporaire est toutefois accordée à huit pays, à savoir la Corée du Sud, la Chine, la Grèce, l’Inde, l’Italie, le Japon, Taiwan et la Turquie, concernant les exportations de pétroles. C’est aussi à cette date que le bureau de contrôle des actifs étrangers américain, l’OFAC (Office of Foreign Assets Control), a rétabli l’ensemble des établissements financiers sur sa liste dite « SDN » (pour Specially Designated Nationals), ceux-là même qui avaient connu la chance d’être retirés en 2016.
Réactions des autres signataires
Les Européens (France, Royaume-Uni et Allemagne surtout), très logiquement, déplorent cette décision unilatérale des États-Unis et manifestent leur volonté maintenir cet accord, en déclarant vouloir poursuivre les discussions avec Téhéran. Le 6 juin, ils décident même de demander aux États-Unis une exemption de mesures de sanctions pour leurs grands groupes et entreprises qui iraient jusqu’à contourner les sanctions américaines contre l'Iran nouvellement republiées.
Les risques de sanctions de l’OFAC
Avec ce retour en arrière, se pose le problème du retour des sanctions de l’OFAC. Pour rappel, dans certains domaines du droit et de la diplomatie, les États-Unis se sont dotés de la capacité d’imposer des normes à des personnes non ressortissantes, personnes physiques ou morales. On parle alors de principe d’application d’extraterritorialité des normes. Les sanctions internationales bénéficient en premier lieu de ce principe. L’utilisation du dollar américain dans des transactions impliquant des entités sanctionnées par les États-Unis, peut entraîner une condamnation par l’OFAC citée au-dessus. Rappelons que ce fut le cas pour la Société Générale en 2018 (1,2 milliard de dollars d’amende), le Crédit Agricole en 2015 (787 millions) ou encore BNP Paribas en 2014 (près de 9 milliards).
L’Europe n’en étant pas à la première tentative d’aller contre les velléités unilatérales des États-Unis, elle avait déjà, plus de vingt ans auparavant, fait voter une « loi de blocage » qui avait pour but de protéger ses entreprises ressortissantes qui pouvaient être sanctionnées pour avoir eu des relations commerciales avec un autre pays sous sanctions, Cuba. Puis, dès mai, l’Union, menée par les E3 (France, UK et Allemagne), a pensé à créer un instrument qui leur permettra de contourner légalement ces sanctions.
« EU Blocking Regulation » ou « loi de blocage »
Dès l’annonce du retrait des États-Unis du JCPoA, le président de la Commission européenne, Jean Claude Juncker annonce que l’UE allait mettre à jour la « loi de blocage » de 1996 afin de la rendre applicable aux potentielles sanctions à l’égard des entreprises européennes qui contourneraient les sanctions des États-Unis.
Cette mise à jour consiste surtout à inscrire les sanctions extraterritoriales américaines au champ d’application de la loi. Ce processus, enclenché le 6 juin 2018, est en vigueur depuis le 7 août de la même année. Cela s’inscrit dans l’optique de protéger contre l’application extraterritoriale sanctions de pays hors UE, et donc implicitement des États-Unis. Cette protection se matérialise plus concrètement par le droit pour tout opérateur de l’UE d’être indemnisé des dommages potentiels liés à des sanctions extraterritoriales, puis en annulant les effets dans l’Union de décisions juridiques liées à l’application de ce type de sanctions.
Néanmoins, si l’on se réfère à la première publication de la loi en 1996 qui visait les sanctions américaines à l’encontre de Cuba, le mécanisme qu’il prévoit n’a jamais été actionné.
Une alternative via un instrument basé sur le système du troc
Se basant sur la première expérience de la loi de blocage dans les années 1990, les trois membres de l’UE et parties prenantes au JCPOA ont pensé à mettre en place un instrument original de contournement des sanctions américaines envers le régime de Téhéran. Ce nouvel outil annoncé début 2019 comme cité plus haut se nomme INSTEX (Instrument in Support Of Trade Exchanges, littéralement « Instrument d’appui aux échanges commerciaux »). Dans ce système, basé sur le principe du troc, Instex permettrait des échanges commerciaux sous une autre forme que de simples transactions financières directes entre plusieurs parties. Son rôle serait plutôt celui d’une chambre de compensation dans laquelle une personne souhaitant exporter vers l’Iran soit réglée par une entité européenne qui, elle, à l’inverse souhaite importer de ce même pays, tout cela sans transaction directe liée à l’Iran. L’équivalent du côté de Téhéran serait un outil nommé STFI (Special Trade and Finance Institut).
Des mois après l’annonce du 31 janvier, Instex a enfin été déclaré opérationnel le vendredi 28 juin 2019. Dès cette annonce, on apprend également que d’autres pays de l’UE souhaitent rejoindre l’actionnariat d’Instex et donc permettre l’accès à cette pseudo-chambre de compensation à l’ensemble de ses entreprises. Le poids politique de faire entrer d’autres nations pourrait d’ailleurs isoler les États-Unis dans leur volonté affichée d’étouffer l’Iran. Notamment quand on sait que la Chine pense sérieusement à le rejoindre et que des pays comme l’Iraq préparent l’équivalent d’Instex. Néanmoins, cela fait près de deux semaines que l’instrument est activé et aucune opération n’a été rendue publique à ce jour.
Alors Instex permet-il réellement de contourner efficacement les sanctions rétablies par l’administration Trump en mai 2018 ? La réponse serait négative selon le ministre des affaires étrangères iranien, car pour le moment l’instrument ne peut servir que pour les échanges liés à des produits agroalimentaires, pharmaceutiques ou médicaux, lesquelles n’étaient déjà pas dans les listes de produits listés par l’OFAC comme sanctionnés. Ce dernier aimerait que cela permette aux Européens bénéficiant d’Instex de pouvoir racheter la principale ressource du pays, à savoir le pétrole.
Des récentes escalades diplomatiques
Pour conclure, soulignons que, pour le moment, les États n’arrivent pas encore à se libérer de l’application extraterritoriale des sanctions économiques imposées par les États-Unis. Malgré les efforts engagés (loi de blocage, instrument ad hoc…), les établissements financiers et grandes entreprises européennes préfèrent s’aligner sur ces normes, qui peuvent sembler contestables, plutôt que de payer des sommes colossales aux différents régulateurs américains. Récemment encore, un député français, Raphaël Gauvain, a publié un rapport parlementaire
De plus, les récentes escalades diplomatiques entre les deux pays ennemis n’aident pas l’Europe à s’organiser correctement. En effet, contre toute attente européenne, et surtout de la France qui cherche à apaiser ces tensions, Téhéran a annoncé lundi 8 juillet qu’elle avait dépassé le degré d’enrichissement de l’uranium autorisé (3,67 %). Cela devient désormais compliqué pour les Européens de justifier le contournement des sanctions américaines basé justement sur la coopération de l’Iran quant à sa volonté de développer sa filière nucléaire et potentiellement se doter d’armes nucléaires. L’évolution des relations entre tous ces pays dans les semaines à venir sera la clé pour savoir si des instruments tels que INSTEX ont un avenir pérenne.
Achevé de rédiger le 16 juillet 2019.
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1 Voir « Rétablir la souveraineté de la France et de l’Europe et protéger nos entreprises des lois et mesures à portée extraterritoriale » du 26 juin 2019.
