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Groupe Eiffel

« Après le grand pas accompli en matière bancaire, la zone euro devrait en accomplir d’autres »

Après le véritable saut fédéral accompli avec l'Union bancaire, la zone euro doit poursuivre sur sa lancée, dans les domaines de la fiscalité, de la protection sociale, etc. Quant à la gouvernance de la zone, il paraît indispensable de renforcer son caractère démocratique, selon Bertrand Dumont, membre du Groupe Eiffel.

Le 11/07/2014
Bertrand Dumont

Quelle appréciation portez-vous sur l'Union bancaire et en quoi est-elle perfectible ?

Ce qui domine tout d'abord, c'est l'ampleur exceptionnelle de ce qui a été réalisé. Nous avons accompli un véritable saut fédéral, inimaginable il y a encore trois ans et demi et nous l'avons accompli dans un domaine essentiel. En effet, avec le Mécanisme de supervision unique (MSU) et le Mécanisme de résolution unique (MRU), la supervision des banques et la gestion des crises bancaires s'exerceront de façon centralisée au niveau de la zone euro.

Concrètement, nous ne verrons donc plus de cas de figure comme celui de la banque Dexia où trois superviseurs surveillent un établissement de façon largement non coordonnée puis doivent faire face à une crise sans aucun cadre préétabli. À l'avenir, le superviseur unique aura une vision globale de chaque établissement. Et en cas de crise, la prise de décision sera centralisée; cela ne signifie pas pour autant que les États membres perdent tout droit de regard puisqu'ils gardent une capacité d'intervention dans des cas précis, notamment si leurs finances publiques devaient être sollicitées pour aider l'établissement en difficulté.

Je sais que le mécanisme de résolution est parfois critiqué pour sa complexité, mais il faut garder à l'esprit qu'il s'agit d'un domaine compliqué, complexe, où les décisions à prendre ont souvent un impact très lourd. Cette complexité était donc en partie inévitable. En outre, elle est corrigée par deux éléments : les institutions qui sont impliquées dans le mécanisme ont l'habitude de travailler ensemble, notamment le Conseil des ministres et la Commission ; d'autre part, à chaque étape de la procédure, nous avons prévu des fenêtres temporelles précises – inférieures à 24 heures – pour permettre des prises de décision rapides.

Soyons clairs : notre nouvelle organisation n'atteint pas le niveau de centralisation du processus mis en œuvre depuis plusieurs décennies par la FDIC aux États-Unis, mais la zone euro a clairement changé de logiciel. Et ce changement a d'ailleurs bien été perçu outre-Atlantique et ailleurs dans le monde.

Le MRU et le Fonds de résolution unique (FRU) ne seront pas opérationnels [1] à l'issue du Comprehensive Assessment ; dans l'intervalle, le MES pourrait faire office de backstop, mais l'accord du 20 juin sur cette éventualité semble très difficile à mettre en œuvre. Que vous inspire cette situation ?

Le Comprehensive Assessment en cours est piloté par le SSM et il est donc la dernière étape avant la mise en place concrète du MSU. En revanche, effectivement, les différents éléments du Mécanisme de résolution ne seront pas encore en place. Nous serons donc dans une situation intermédiaire puisque les règles d'État s'appliqueront le cas échéant et des mécanismes de backstop relevant d'abord des États membres.

Par construction, cette phase de transition entre l'approche nationale, où chacun est responsable de ce qu'il a fait, et le nouveau logiciel fédéral est délicate. Mais je suis convaincu qu'une fois franchie l'étape du Comprehensive assessment, qui permettra de solder les comptes du passé, et après la mise en place effective, en novembre prochain, de la supervision commune, les freins à la mutualisation seront levés. La zone euro va clairement vers plus d'intégration et plus de solidarité.

J'en viens à la possibilité d'utiliser directement le MES comme backstop, c'est-à-dire comme dernière ligne de défense en cas de difficulté dans un établissement bancaire. Vous savez qu'il a fait l'objet de discussions longues et compliquées et que l'Eurogroupe est récemment parvenu à un accord sur ce point.

À moyen terme, il est essentiel que la zone euro dispose d'un ensemble de backstops crédibles. La première urgence est donc de rendre opérationnel le Fonds unique de résolution – alimenté par des contributions bancaires – puisqu'il constituera la première ligne de défense, le MES venant en tout état de cause en seconde position. À cet égard, je pense que l'abondement progressif du Fonds de résolution simplifiera les débats sur l'ESM.

Quels sont les moyens du FRU et regrettez-vous qu'il ne bénéficie pas d'une garantie publique, comme les parlementaires qui ont négocié ce texte l'avaient réclamé ?

Les banques vont progressivement alimenter le fonds qui aura à terme (en 2026) une capacité de l'ordre de 50 milliards. En attendant d'être suffisamment doté, il pourra emprunter sur les marchés. Pour cela, je ne suis pas convaincu qu'une garantie publique soit indispensable puisque, in fine, la crédibilité du fonds repose sur la capacité des membres de la zone euro à se faire refinancer par le secteur bancaire [2], ce qui n'inspire guère de doute !

Par ailleurs, il est aussi important de mettre cette capacité du fonds en perspective. Je sais qu'elle fait parfois l'objet de critiques reposant sur la comparaison avec les montants mobilisés dans le cadre de la crise. Il faut bien mesurer les changements en cours. Les fonds propres des banques, et donc leur capacité à faire face à des chocs, ont été considérablement renforcés. Par ailleurs, le principe de bail-in a été instauré, qui permettra de mettre à contribution les créanciers. Le fonds n'interviendra qu'ensuite. Les analyses que nous avons conduites pour calibrer cette proposition montrent que le FRU aurait été sollicité dans un très petit nombre de cas si les éléments que je viens d'évoquer avaient été en place.

La création d'un fonds unique de garantie des dépôts est-elle indispensable ?

La zone euro vient de mettre en place des règles de prévention et de gestion des crises qui protègent bien les déposants. Il n'y a donc pas d'urgence à créer un fonds unique de garantie des dépôts.

Membre du Groupe Eiffel (voir Encadré), vous pensez que la prochaine étape doit être la création d'une Communauté politique de l'euro…

Au sein du Groupe Eiffel, nous considérons que ce que nous avons appelé la Communauté de l'euro doit à la fois poursuivre et accélérer sa dynamique d'intégration. Après le grand pas accompli en matière bancaire, la zone euro devrait en accomplir d'autres.

Elle pourrait renforcer son intégration dans le domaine fiscal, même si c'est un chantier complexe et sensible. À l’intérieur d'une zone monétaire, la convergence fiscale est essentielle. Les États membres pourraient dans un premier temps s'entendre sur une fourchette de taux à respecter dans le domaine de l'impôt sur les sociétés.

Le même effort doit être fait dans le domaine social. L'harmonisation des différents régimes de droits sociaux est sans doute hors d'atteinte aujourd'hui ; en effet, ils sont très divers et ne sont pas fixés de la même façon d'un pays à l'autre, notamment pour ce qui est du rôle des partenaires
sociaux. Mais il est possible, à court terme, d'améliorer la mobilité des salariés entre les différents pays ; c'est un chantier en cours à l'échelle des 28 pays de l'Union européenne, qui pourrait se voir fixer des objectifs plus importants à l'échelle des 18 de la zone euro. Par ailleurs, un outil commun dans le domaine de l'assurance chômage pourrait être créé. Il ne s'agirait pas de mettre en place un régime unique, mais de créer un mécanisme pour amortir les cycles auxquels font face les différentes caisses nationales. Ce fonds permettait, en bas de cycle, de profiter des ressources accumulées pendant les hauts de cycle.

Par ailleurs, nous devons tirer les leçons du passé sur le plan macroéconomique : avant la crise, les pays de la zone euro ont divergé du point de vue de leur compétitivité.

Nous devrions définir et adopter une stratégie de compétitivité pour la zone euro qui aide les différents pays, en fonction des atouts de chacun, à définir le modèle économique le plus pertinent pour les 10 ans à venir. L'Eurogroupe ne doit pas seulement veiller au respect des récentes règles budgétaires [3], mais également à la compétitivité de la zone euro dans son ensemble et à celle de ses différents
membres. Une telle stratégie doit avoir a minima pour objet de prévenir le creusement des écarts de compétitivité entre membres de la zone euro dont la correction nécessite des ajustements très douloureux sur les salaires nominaux puisque l'arme du change n'existe plus. Ce n'est certes pas une question nouvelle ! Elle est même intimement liée à l'existence de la zone monétaire commune et la BCE avait alerté les dirigeants de la zone euro sur ce risque.

C'est sans doute un des chantiers les plus importants pour les prochaines années et il peut être l'occasion d'une réflexion de fond sur notre modèle économique à la fois collectif et au niveau de chaque état.

Il ne s'agit pas de tout décider à 18 mais une réflexion à 18 est indispensable.

Dernier chantier qui pourrait faire l'objet d'une réflexion de ce type : celui de la mobilisation de l'épargne et de son utilisation.

La mise en œuvre de tels chantiers nécessiterait-elle de créer de nouvelles institutions ?

Nous sommes convaincus qu'il faut partir des objectifs concrets avant de parler institutions !
À moyen terme bien sûr, il paraît indispensable de renforcer le caractère démocratique de la gouvernance de la zone euro, avec notamment un exécutif qui serait contrôlé par une assemblée parlementaire. Il n'est pas nécessaire d'envisager un Parlement bis puisque cette instance pourrait trouver sa place dans l'actuel Parlement européen.

Une modification du Traité sur l'Union européenne s'impose donc à terme, même si certaines avancées vers une Communauté politique de l'euro peuvent être obtenues dans le cadre du Traité actuel et notamment des coopérations renforcées.

Des étapes pourraient être franchies pendant le mandat qui commence pour la prochaine Commission, étant entendu qu'un tel projet n'avancera qu'avec le soutien conjoint de la Commission, des États et du Parlement.

Que vous inspire l'arrivée de Jean-Claude Junker à la tête de la Commission ?

M. Junker a été président de l'Eurogroupe. Il connaît donc parfaitement les faiblesses de la gouvernance de la zone euro et il sait tout ce que nous aurions à gagner d'une plus grande intégration. Son expérience sera donc un atout.

Propos recueillis par Sophie Gauvent

[1] Mise en œuvre prévue le 1er janvier 2016.

[2] Une taxe sera prélevée sur les banques pour alimenter le Fonds de résolution unique.

[3] Allusion au pacte fiscal (règle d’or issue du Pacte budgétaire européen).

L'auteur

Bertrand Dumont s'exprime ici à titre personnel. Ses propos n'engagent aucune institution ou organisme.

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