Crédits toxiques : responsabilités partagées

Fin 2008, en pleine tourmente financière, les collectivités locales font entendre leur voix pour alerter sur l’état alarmant de leurs finances. Les banques sont largement mises en cause : frappées par la crise de liquidité mondiale, elles sont de plus en plus nombreuses à refuser de financer les investissements des collectivités locales. Exposées de façon excessive à des produits structurés « toxiques », certaines collectivités craignent en outre une explosion de leurs charges financières. On parle même – à tort – de crise des subprime pour les collectivités locales…

Le gouvernement prend le problème du financement à bras-le-corps en annonçant, le 6 novembre 2008, l’ouverture d’une enveloppe exceptionnelle de 5 milliards d’euros de prêts sur fonds d’épargne, distribuée pour moitié par la Caisse des Dépôts et pour le reste par des établissements de crédit. Mais il minimise alors l’ampleur du problème de la dette des collectivités, parlant dans le cas des emprunts « toxiques » d’une cinquantaine de collectivités.

Celles-ci n’ayant pas réussi à renégocier l’ensemble de ces prêts à risques, le gouvernement a fini par nommer en novembre 2009 un médiateur des collectivités locales chargé, à l’instar du médiateur des particuliers et des PME, de résoudre à l’amiable les litiges avec les banques.

Les établissements de crédit sont accusés d’avoir poussé les collectivités à optimiser le coût facial de leur dette par des restructurations successives, passant dans un premier temps par un allongement de la durée. Puis la concurrence s’intensifiant, les banques ont continuellement baissé les taux d’intérêt, en proposant des produits structurés de plus en plus risqués.

Une gestion des risques approximative

Ces produits ont répondu aux attentes des collectivités, en ce sens qu’ils ont largement contribué à l’abaissement de leurs charges financières tandis que le montant de leurs investissements ne cessait de croître (graphique). Mais une mauvaise appréhension des risques, l’absence de provisionnement et surtout un changement brutal des conditions de marché ont drastiquement changé la donne. En 2010, la ville de Saint-Etienne s’est vue présenter une facture de 1,2 million d’euros par Deutsche Bank : le taux d’intérêt du swap de 20 millions d’euros était brutalement passé de 4 % à 24 %, en raison du retournement de la livre sterling face au franc suisse. Hormis ce cas exceptionnel, qui sera réglé devant les tribunaux, la mairie concède que les charges d’intérêt ont à ce jour peu augmenté. Cependant, le risque latent que représentent les produits à haut risque l’a obligée à augmenter les impôts et, chose nouvelle, à provisionner 6 millions d’euros pour faire face à d’éventuels retournements des marchés.

Comment les banques ont-elles pu vendre ces produits spéculatifs ? Pourtant, les pratiques en matière de recours à des produits structurés étaient encadrées par une circulaire, celle de 1992. Bien qu’imparfaite dans sa définition des termes, elle interdisait toute pratique spéculative : « Les textes, objectivement, ne permettaient pas aux maires de signer de tels contrats », reconnaît Maurice Vincent, maire de Saint-Etienne, ajoutant aussitôt que « s’ils ont été amenés à le faire, c’est que les banquiers les en ont convaincus ».

Michel Klopfer, conseiller en finances locales et auteur de nombreux rapports, est l’un des premiers à avoir alerté sur la dégradation de la situation financière des collectivités. Il dénonce de la part des banques des méthodes « d’apprentis sorciers » et des stratégies de trafic d’influence venant court-circuiter les décisions des directeurs financiers.

Une interprétation complaisante des textes

Commerciaux sans scrupules, les banquiers ? Un premier jugement a tranché dans ce sens. À Toulouse, en 2008, la Caisse d’Epargne Midi-Pyrénées et sa filiale Ixis, devenue Natixis, ont été condamnées pour manquement de conseil auprès de la société HLM Patrimoine Languedocienne. Celle-ci avait contracté deux emprunts en 2004 dont le taux d’intérêt variait en fonction de la rémunération du Livret A. Le tribunal a reproché à la Caisse d’Épargne de prétendre que son produit financier garantissait une stratégie « gagnante à tous les coups », en omettant de préciser le caractère spéculatif des produits.

D’autres banquiers ne remettent pas en cause la qualité de leur conseil. Ils admettent toutefois une certaine dérive dans l’interprétation de la circulaire de 1992 qui aurait, au fil des ans, sous-estimé les risques associés aux produits structurés pour ne considérer que la diminution des charges financières, « une pratique de marché sur laquelle banques et collectivités ont peut-être matière à faire leur mea culpa ». La plupart se montrent confiants quant à l’issue d’éventuelles procédures judiciaires engagée à leur encontre pour défaut de conseil, considérant avoir, pour chaque produit, « obtenu toutes les autorisations et délibérations possibles ».

Une décision du tribunal de Paris [1] venant débouter un office HLM de sa plainte pour défaut de conseil a contribué à rassurer la profession. « Les collectivités ont été quelque peu échaudées par cette décision et se montrent moins enclines à suivre la piste du contentieux », explique un avocat.

Les banques ne sont pas dupes : les déclarations de beaucoup de collectivités sont teintées d’un brin de communication politicienne, à la suite, dans la plupart des cas, d’un changement de majorité. Un professionnel dit avoir perdu nombre d’appels d’offres, pour avoir refusé de fournir le crédit structuré à taux zéro que la collectivité demandait. « L’une d’elles était même prête, début 2008, à nous assigner en justice pour refus de vente », se rappelle-t-il.

En tout état de cause, les banquiers sont davantage inquiets des conséquences potentielles d’une circulaire encore à l’état de projet, non pas à cause de la volonté gouvernementale de faire tomber les crédits structurés sous le coup de la directive MIF (encadré), dont ils contestent la validité juridique, mais par le caractère potentiellement rétroactif de ce texte : « Si ce texte venait à remettre en cause les milliers d’opérations déjà signées, qui respectent une certaine interprétation du marché, ce n’est pas satisfaisant pour les banques. Ca l’est presque encore moins pour les collectivités, car les conditions de financement futures devront nécessairement intégrer ce facteur de risque supplémentaire. Lorsqu’une banque signe un contrat de prêt, il est fondamental de pouvoir s’assurer que celui-ci est valide juridiquement, sur toute sa durée de vie. Une banque souhaite disposer d’un corpus juridique stable. »

1 Jugement du tribunal de commerce de Paris prononcé le 8 décembre 2009, dans une affaire opposant Calyon CIB à la société HLM Habitat 2036.