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Risk Management public

Risques de la sphère publique : une illustration par la situation d’entretien des ponts

Un rapport d’information du Sénat fait le point sur la situation actuelle de l’entretien des ponts. Les sénateurs réclament des moyens financiers supplémentaires, mais ils présentent aussi des propositions relevant du Risk Management, comme la création d’un système d’information géographique national pour référencer les ouvrages.

Le 12/05/2021
Patrick Thourot

Depuis l’effondrement dramatique du pont routier de Gênes, le 14 août 2018, l’attention du public a été attirée sur la situation d’entretien des ponts en France. Un Rapport d’information du Sénat du 26 juin 2019, « Sécurité des ponts : éviter un drame », travaux d’une Commission présidée par M. Hervé Maurey et dont les Rapporteurs sont MM Patrick Chaize et Michel Dagbert, fait le point sur la situation actuelle de l’entretien de ces ouvrages publics essentiels au trafic routier, ferroviaire, etc.

L’Association pour le développement du Risk Management public (ADRIMAP) a souhaité résumer ce rapport sur un sujet d’apparence secondaire, mais qui pose efficacement la problématique de la gestion des risques dans la sphère publique. Cette étude pourrait constituer, selon le vœu de l’Association, la première des « monographies » sur l’analyse des risques spécifiques que la Puissance Publique affronte.

La sécurité des ponts est un microcosme des difficultés du Risk Management public

Le risque est globalement mal connu, car à l’exception de l’accident tragique de Gênes, l’opinion publique y est beaucoup moins sensible qu’aux risques sanitaires et alimentaires. M. Borraz a démontré comment, à partir de manifestations locales d’inquiétude sur l’épandage des boues d’épuration de l’eau ou l’installation de relais de téléphonie, les acteurs sociaux construisaient une « crise sanitaire ». Les obstacles à la circulation ne provoquent pas les mêmes inquiétudes, jusqu’à l’accident tragique, comme l’incendie du tunnel sous le Mont-Blanc. C’est donc un risque « à bas bruit », faiblement ressenti par les Pouvoirs Publics. Cette négligence de l’opinion publique est un élément clé de l’analyse. Les Pouvoirs Publics ne sont sensibles qu’à la « crise » (à l’accident) et fixent leurs priorités en fonction de cette perspective de crise. Cela révèle la caractéristique centrale du management public actuel du risque : il est organisé autour des moyens de faire face à la crise (les « plans de crise », de continuité d’activité, de réparation) et non de la prévision mesurée de la probabilité, de la fréquence et de la gravité du risque lui-même (avant la survenance du sinistre).

Or le risque de sécurité des ponts est important. Le Sénat « estime » à 200 000 à 250 000 ponts – le nombre exact des ouvrages est inconnu – qui sont utilisés, dont les deux-tiers assurent le trafic routier.

Le risque est méconnu parce qu’il est dispersé : 24 000 ponts sont de la responsabilité de l’État ou sont concédés par lui ; 100 000 à 120 000 ponts sont sous la responsabilité des départements ; 80 000 à 100 000 gérés par les communes et intercommunalités. En outre, l’inventaire est obscurci par l’existence de 5 000 ponts sur les voies ferrées (dont 1 650 ouvrages « dont le statut est indéterminé » !) ; 2 679 ouvrages sont plus ou moins gérés par Voies navigables de France. Il existe aussi, selon la Commission du Sénat, des « ponts orphelins », 1 870 ponts dits « de rétablissement » assurant la liaison entre le réseau de l’État et les réseaux locaux qui sont à la charge des communes qui n’ont que rarement les moyens de gérer ces ouvrages. Devant cette dispersion, il n’est pas surprenant que 16 % (en nombre) des communes ne connaissent pas les ponts dont elles ont la responsabilité, que les méthodes de gestion des départements puissent être qualifiées « d’hétérogènes » et que le Sénat puisse conclure que 90 % des élus n’ont pas d’inventaire des besoins de travaux, donc pas de politique de gestion et sans doute, pas non plus de ressources en interne.

Par conséquent, avant même de traiter de la qualité du risque et des moyens consacrés à sa gestion, la cartographie du risque est insuffisante. Les Lois de décentralisation ont eu un rôle catastrophique sur cet état des lieux : les dévolutions de responsabilité ont été faites (lorsqu’elles l’ont été), sans tenir compte des moyens des communes attributaires. C’est d’autant plus néfaste que les ponts sont des ouvrages de franchissement souvent utiles à plusieurs collectivités (et non au seul attributaire) : comment inciter le contribuable local à financer un équipement dont il n’est pas, et de loin, le principal utilisateur et bénéficiaire ?

Le Rapport note aussi que l’organisation administrative est venue aggraver la gestion du risque. Le rôle des directions de l’équipement dans l’assistance technique a été supprimé au profit de bureaux d’études plus coûteux. Les dotations départementales destinées à subventionner les études et la réhabilitation sont modestes. Le transfert de la compétence d’assistance technique aux départements, par la Loi NotRE, se traduit pour 20 % d’entre eux par une impossibilité. Et les règles environnementales obligeant à des études préalables sur les ouvrages franchissant des voies d’eau alourdissent les coûts et les délais.

La situation du risque

La situation du risque est également significative : la dégradation des ponts est différente selon les gestionnaires et ne semble pas telle qu’elle puisse créer un « choc » déclenchant une gestion de crise.

Selon les sénateurs, l’État dispose et met en place des politiques de surveillance et d’entretien, avec une programmation pluri-annuelle des travaux. Certes, comme il est d’usage, dans ce type de travaux d’étude, les « tensions sur les effectifs » se font sentir et les effectifs d’un institut de recherche (Institut des sciences et technologie des transports, de l’aménagement et des réseaux – IFFSTAR) ont diminué. Les sénateurs déplorent un « manque de soutien à la recherche fondamentale ».

Mais la proportion de ponts en mauvais état (6 %, soit 720 ponts) paraît modeste, même si un tiers des ponts nécessite des réparations. Les ponts « concédés » sont globalement en bon état (2,4 % en mauvais état). La situation des ponts départementaux est hétérogène : 8 500 ponts, soit 8,5 % tout de même, attendent des réparations ; 2 % sont « gravement altérés ». Quant aux communes, on ne dispose que de données datant de 2008 qui donnent les résultats d’une sorte de sondage : 16 % des 80 000 à 100 000 ponts étaient considérés comme en mauvais état dont 7 % présenteraient des risques d’effondrement et nécessitent (ou ont nécessité) la mise en place de mesures de restriction de la circulation.

L’analyse du risque menée par les Sénateurs est éclairante. Elle est fondée sur l’âge des infrastructures et leur durée de vie : autour de 70 ans en moyenne, 35 à 40 ans pour les ponts sur base métallique, mais 250 ans pour les ponts en maçonnerie. L’âge moyen des ponts de l’État et de celui des communes est d’environ 50 ans voire plus . La Commission estime surtout que la dégradation s’accélère, sans en apporter d’autre preuve que budgétaire : les dotations aux investissements de voirie des collectivités locales diminuent.

On évoque le réchauffement climatique et les inondations qui provoquent des destructions d’ouvrage ; mais, s’agissant d’une « crise », il est probable que les réparations ou reconstructions sont diligentées. Plus pertinent est sans doute le développement de l’usage des GPS dans le trafic des poids lourds qui permet d’optimiser les itinéraires et de provoquer des surcharges sur des itinéraires non adaptés à des trafics pondéraux et plus intenses.

Au total, le risque paraît plus concentré sur la voirie communale ou intercommunale, où la question financière est manifestement pertinente, en même temps que les élus se voient démunis des moyens d’étude et d’analyse du risque (eux-mêmes coûteux).

La Commission sénatoriale dépasse le strict cadre de la demande de moyens financiers supplémentaires

Certes, l’invocation d’un « Plan Marshall » pour les ponts, la réclamation du doublement immédiat des moyens budgétaires, la création d’un Fonds spécifique doté de 130 millions d’euros par an sur 10 ans, l’utilisation des fonds affectés à la réfection des tunnels – dont le programme, créé à la suite de la catastrophe du tunnel du Mont-Blanc, s’achève en 2021 – sont des figures imposées de ce type de rapport, montrant que la culture de la dépense surpasse la culture de la gestion de risques.

Mais les sénateurs présentent aussi des propositions plus proches du Risk Management. Ils proposent de « sortir de la culture de l’urgence au profit d’une gestion patrimoniale » et de créer un système d’information géographique national pour référencer les ouvrages, c'est-à-dire une cartographie (et un inventaire exhaustif) avec une évaluation (appelée « carnet de santé ») de l’état des ponts.

Ils suggèrent d’apporter une offre d’ingénierie publique, appuyée sur les travaux IFFSTAR (précité), de revenir à une Assistance technique aux communes (ATERAT) supprimée récemment.

Ils imaginent de transférer les ponts aux intercommunalités, afin d'éviter des réflexes égoïstes et permettre de mobiliser des moyens, et surtout de créer des « schémas départementaux » des ponts à fort enjeu (de trafic), pour identifier efficacement les risques de fermeture ou de restriction de la circulation sur des ponts, soumis à un trafic anormalement accru. Dans le même ordre d’idées, ils suggèrent d’agir auprès des transporteurs et des utilisateurs de GPS pour orienter le trafic en fonction de l’état des infrastructures.

Le principal mérite de ces travaux est d’engager, au moins partiellement, la gestion d’un risque important, mais « à bas bruit ». Cela permet de sortir de la logique qui est souvent celle des Pouvoirs Publics, de gestion d’une « crise » ou d’une catastrophe, au profit d’une démarche de connaissance, de prévision et de gestion de risques. Avec un peu d’optimisme, on peut penser que cette démarche devrait convaincre les décideurs budgétaires de donner les moyens d’atteindre des résultats d’amélioration des équipements et du trafic, sans affronter de crise grave. C’est peut-être le début d’une démarche de culture du risque et de Risk Management.

L'auteur

  • Patrick Thourot
    • Président
      OURA (Observatoire Universitaire de la Réglementation d’Assurance)

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